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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

摘要

党的二十大明确指出，我国金融风险防范工作仍面临着不少的困难和问题，

维护不爆发全局性、区域性的金融风险是保障我国经济稳健迈向高质量发展的重

要基石。2023年金融工作会议上强调了要建立健全预防和解决地方政府债务风

险的相关制度体系，旨在实现对地方政府债务的合理管控，使之与经济高质量发

展目标协调一致。近年来，我国地方政府债务规模持续攀升，已逐渐成为防范化

解金融风险的重大隐患。截止2022年末，我国地方政府显性债务约为35.07万

亿，根据国际货币基金组织及wind数据库提供的数据显示，2022年我国地方政

府隐形债务约为71.30万亿。不可否认，如此规模的地方政府债务在推动地方经

济发展的同时，亦会对我国经济发展和金融稳定产生负面影响，在此背景下，开

展地方政府债务对区域金融风险的影响研究具有重要意义。

本文首先概括梳理了研究区域金融风险测度，以及地方政府债务对金融风险

产生影响的相关文献且作了文献评述。其次对公共产品理论、财政联邦理论、金

融风险理论进行基本阐述，并分析了我国地方政府债务现状，接着理论分析了地

方政府债务对区域金融风险的影响机理。在此基础上，基于中国2010—2021年

30个省的面板数据，实证检验地方政府债务对区域金融风险的影响，得出以下

结论。第一，地方政府债务水平的扩张总体上会加剧区域金融风险水平。第二，

地方政府债务会通过金融资源配置效率对区域金融风险产生影响；地方政府财政

自主权的提高会削弱地方政府债务对区域金融风险的影响。第三，西部地区地方

政府债务上升会显著增大区域金融风险，中部地区地方政府债务对区域金融风险

有正向作用但不显著，而东部地区地方政府债务扩张会减小区域金融风险。第四，

显性债务对于区域金融风险有负向作用但系数不显著，而隐性债务对区域金融风

险有显著的正向影响；且显性债务中的地方政府债券发行期限趋于长期化不利于

区域金融风险防范。据此提出完善当前的财政管理体系，规范地方政府借债投资

活动；减少地方政府对金融机构的行政干预，提高金融资源的配置效率，增强地

方政府自身的财政供给能力；强化对地方政府隐形债务的规范化管理等政策建议。

关键词：地方政府债务区域金融风险金融资源配置效率财政自主权

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Abstract

The20thNationalCongressoftheCommunistPartyofChina(CPC)

clearlypointedoutthatChinaseffortsinpreventingfinancialrisksstill

facemanydifficultiesandchallenges.Maintainingthepreventionof

systemicandregionalfinancialrisksisanimportantcornerstonefor

ensuringthesteadyprogressofChinaseconomytowardshigh-quality

development.TheFinancialWorkConferenceof2023emphasizedthe

needtoestablishasoundinstitutionalframeworkforpreventingand

resolvingtherisksoflocalgovernmentdebt.Thisisaimedatachieving

reasonablecontroloverlocalgovernmentdebt,inlinewiththegoalsof

high-qualityeconomicdevelopment.Inrecentyears,thescaleoflocal

governmentdebtinChinahascontinuedtorise,graduallybecominga

significanthiddendangerinpreventingandresolvingfinancialrisks.As

oftheendof2022,Chinaslocalgovernmentexplicitdebtwas

approximately35.07trillionyuan.Accordingtodataprovidedbythe

InternationalMonetaryFundandtheWindDatabase,Chinaslocal

governmentimplicitdebtwasabout71.30trillionyuanin2022.Itis

undeniablethatsuchascaleoflocalgovernmentdebt,whilepromoting

localeconomicdevelopment,canalsohavenegativeimpactsonChinas

economicdevelopmentandfinancialstability.Inthiscontext,conducting

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researchontheimpactoflocalgovernmentdebtonregionalfinancial

risksisofgreatsignificance.

Thepaperfirstlyprovidesasummaryandreviewofrelevant

literatureonthemeasurementofregionalfinancialriskandtheimpactof

localgovernmentdebtonfinancialrisk.Secondly,itoutlinesthebasic

theoriesofpublicgoods,fiscalfederalism,andfinancialrisk,and

analyzesthecurrentsituationoflocalgovernmentdebtinChina.Itthen

theoreticallyanalyzesthemechanismoflocalgovernmentdebton

regionalfinancialrisk.Basedonpaneldatafrom30provincesinChina

from2010to2021,theempiricalstudyexaminestheimpactoflocal

governmentdebtonregionalfinancialrisk,yieldingthefollowing

conclusions:Overall,theexpansionoflocalgovernmentdebtlevelstends

toexacerbatethelevelofregionalfinancialrisk.Localgovernmentdebt

affectsregionalfinancialriskthroughtheefficiencyoffinancialresource

allocation;theincreaseinfiscalautonomyweakenstheimpactoflocal

governmentdebtonregionalfinancialrisk.Theincreaseinlocal

governmentdebtinwesternregionssignificantlyincreasesregional

financialrisk,whileincentralregions,localgovernmentdebthasa

positivebutnotsignificanteffectonregionalfinancialrisk.Ineastern

regions,theexpansionoflocalgovernmentdebttendstoreduceregional

financialrisk.Explicitdebthasanegativebutstatisticallyinsignificant

effectonregionalfinancialrisk,whereasimplicitdebthasasignificant

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positiveimpact.Moreover,thetendencytowardslongermaturitiesof

localgovernmentbondswithinexplicitdebtisdetrimentaltopreventing

regionalfinancialrisk.Basedonthis,proposalsforimprovingthecurrent

fiscalmanagementsystemincludestandardizinglocalgovernment

borrowingandinvestmentactivities,reducingadministrativeintervention

bylocalgovernmentsinfinancialinstitutions,improvingtheefficiencyof

financialresourceallocation,andenhancingthefiscalsupplycapacityof

localgovernments.Additionally,theresaneedtostrengthenthe

standardizedmanagementoflocalgovernmenthiddendebtsandother

policyrecommendations.

Keywords:LocalGovernmentDebt;RegionalFinancialRisk;Financial

ResourceAllocationEfficiency;FiscalAutonomy

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目录

1绪论1

1.1研究背景与意义1

1.1.1研究背景1

1.1.2研究意义2

1.2国内外文献综述4

1.2.1区域金融风险测度的研究4

1.2.2地方政府债务对区域金融风险的影响研究5

1.2.3地方政府债务影响区域金融风险的渠道研究6

1.2.4文献评述8

1.3研究方法与内容9

1.3.1研究方法9

1.3.2研究内容9

1.4创新与不足之处11

1.4.1创新之处11

1.4.2不足之处12

2.地方政府债务影响区域金融风险的理论基础13

2.1概念界定13

2.1.1地方政府债务13

2.1.2区域金融风险14

2.2相关理论14

2.2.1公共产品理论14

2.2.2财政联邦理论15

2.2.3金融风险理论16

3.地方政府债务影响区域金融风险的机理分析17

3.1我国地方政府债务现状分析17

3.1.1总体情况17

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3.1.2不同类型地方政府债务情况20

3.1.3不同地区地方政府债务情况23

3.2地方政府债务影响区域金融风险的机理分析24

3.2.1地方政府债务对区域金融风险的影响24

3.2.2基于金融资源配置效率的中介作用分析25

3.2.3基于财政自主权的调节作用分析27

4地方政府债务影响区域金融风险的实证研究29

4.1区域金融风险的度量29

4.1.1指标选取29

4.1.2区域金融风险指数测算30

4.2模型构建32

4.3变量选取与数据说明34

4.4我国地方政府债务影响区域金融风险的实证检验37

4.4.1地方政府债务对区域金融风险影响的实证检验37

4.4.2基于金融资源配置效率的中介效应检验40

4.4.3基于财政自主权的调节作用检验41

4.5稳健性检验42

4.5.1替换核心解释变量42

4.5.2内生性检验43

4.6异质性检验45

4.6.1经济地区异质性45

4.6.2债务类型异质性46

4.6.3显性债务期限结构异质性48

5结论与对策建议50

5.1研究结论50

5.2对策建议50

参考文献53

后记60

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1绪论

1.1研究背景与意义

1.1.1研究背景

稳增长和防风险是近年来我国金融工作的重要任务，如何处理好稳增长和防

风险的关系成为经济新常态下的严峻挑战。在此过程中，因金融风险和财政风险

的相互交织，地方政府债务问题成为了不可避免并被广泛关注的因素之一。一方

面，稳增长意味着扩大政府债务规模，如我国《关于2022年中央和地方预算执

行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》中就明确提出，2023年要适度增

加地方政府专项债券规模；另一方面，地方债务扩张造成的风险一旦爆发，将通

过银行等金融机构的传染效应加速金融风险的积累（刘骅和卢亚娟，2016）。历

经三年新冠疫情的连续影响，我国宏观经济所承受的下滑压力不断加剧，与此同

时，地方政府债务规模也呈现出迅猛扩大的趋势。金融机构的信贷质量受疫情冲

击进一步恶化，中小金融机构风险事件频发，此类多种风险因素的积累，加大了

区域金融风险发生的可能性。根据中国地方政府债券信息公开平台和财政部公布

的数据，从2015年开始，我国地方政府债务呈现出明显的上升趋势，截止2022

年末，我国地方政府显性债务约为35.07万亿，相较于2015年的14.76万亿增加

了一倍有余。除了地方政府显性债务之外，地方政府承担着更加庞大的隐形债务，

根据国际货币基金组织及wind数据库提供的数据显示，2022年我国地方政府隐

形债务约为71.30万亿。如此大规模的地方政府债务，地方政府是否能够控制好

债务风险，政府债务是否会对区域金融风险的防范和化解产生不利影响？上述问

题近年来引起了众多学者的关注，不可否认，政府债务在推动方经济发展过程中

发挥着重要作用，但同时也会带来负面影响。大规模的地方政府债务在带动地方

经济发展的同时，也会增加地方政府财政负担，不仅如此，还会通过金融机构将

债务风险转化为金融风险，甚至产生金融风险的外溢（沈丽，2021），制约着我

国的区域金融稳定和经济发展。

鉴于此，自2010年起，中央政府开始系统性地解决地方债务难题，其间，

1

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国家审计署分别于2011年和2013年实施了针对地方政府债务的大规模审计行动。

到了2014年，全国人大常委会审议通过了新版《预算法》，该法案对地方政府

债务管理体系进行了重要调整和完善，旨在强化对地方政府借贷行为的合法性约

束，严格规范任何违法违规的举债行为，并于2015年推行债务置换计划和债务

限额管理。但在我国制度因素及国内外经济形势的作用下，地方政府债务规模仍

在持续扩张。首先，1994年的分税制改革在给予地方政府获得一定税收权利的

同时也制约了地方收入来源，导致地方政府财权上移，由于中央和地方事权划分

不清晰，实质上将中央政府的事权下放，地方政府需要承担更多的财政支出，于

是便出现地方政府财权与事权不匹配的问题（何德旭，2021），造成地方财政收

不抵支，而地方政府财政缺口显著提高了地方债务水平（庞保庆和陈硕，2015）。

其次，2008年国际金融危机发生后，为应对金融危机的冲击，我国推出了“四

万亿”投资计划，在积极财政政策的加持下，地方政府运用各种方式举债来刺激

地方产出的增长，导致地方政府债务持续扩张。此外，我国对地方政府官员的政

绩考核一直以GDP增长等重要经济指标为核心，地方政府官员迫于晋升需求，

普遍在任期内主动负债融资，倡导大量的工程建设，而投入工程建设的资金年限

长、规模大，也会导致地方政府债务超常规膨胀。近年来，伴随着我国经济增速

的减缓和经济的高质量发展，地方政府越发膨胀的债务水平对金融风险防范的影

响问题日益受到重视。与此同时，我国区域金融一体化进程在持续推进，不同区

域间的金融业务往来和债权债务关系错综复杂，在促进金融业态快速发展的同时

也面临越来越多的风险隐患，那么一旦地方政府的债务出现信用风险，将会在区

域金融体系中相互渗透，不断传播蔓延至整个金融体系，严重影响到金融安全与

经济稳定发展。在此背景下，无论是从理论角度还是实践角度，都需要探索地方

政府债务对区域金融风险的影响，这既有利于我国当前防范和化解区域金融风险，

也满足二十大及2023金融工作会议提出的具体要求。

1.1.2研究意义

持续有效地防范和化解金融风险始终是我国金融体系中的核心要务之一，同

时也是确保我国经济能够迈向并维持高质量增长不可或缺的关键因素。近几年经

济下行压力加大，地方政府债务问题越来越突出，如何妥善解决地方政府债务问

2

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题，是各级地方政府有效防范化解区域金融风险的重要环节。文章的研究意义主

要在于两个方面。从理论角度出发，地方政府债务水平和区域金融风险与国家经

济安全平稳发展息息相关，都是我国经济金融领域重点去关注和研究的问题。不

同于西方资本主义国家，我国的经济金融体制有着自己的独特之处，立足于我国

的基本情况，去研究地方政府债务对区域金融风险的影响研究具有着一定的理论

意义。本文通过梳理地方政府债务和区域金融风险的相关理论，深入探析了地方

政府债务和区域金融风险间的联系，为厘清地方政府债务影响区域金融风险的内

在逻辑提供了进一步的理论支撑，并为文章后续的研究提供了一定的基础。现有

文献关于地方政府债务对区域金融风险的影响研究总体较少，更多倾向于研究地

方政府债务对系统性金融风险的研究，本文的研究将扩展关于地方政府债务对区

域金融风险影响这一研究领域的现有研究成果。此外，文章运用熵权法计算我国

30个省（区、市）（西藏自治区除外）的区域金融风险指数，并基于省级面板

数据实证分析地方政府债务对区域金融风险的影响及其作用机制，有助于量化地

方政府债务对于区域金融风险的影响，为防范化解区域金融风险的政策制定提供

理论支撑。

从现实角度出发，财税制改革以来，中央事权下放，地方政府支出压力不断

加大，外加2008年的国际金融危机的影响，我国推出“四万亿”的刺激政策，

催生出了地方融资平台，这种种因素使得地方政府的债务水平持续上升，地方政

府居高不下的债务水平始终是我国经济平稳健康发展的隐患。近几年严峻的国际

形势影响以及国内经济转向高质量发展的经济大背景下，经济增速逐渐放缓，地

方政府债务对经济社会发展的负面影响越来越突出，各地区金融机构或多或少因

为政府债务风险问题导致金融部门风险积累，房价和地价也因土地财政和地方政

府债务的相互影响不断攀升进而形成了远远超过其内在价值的房地产市场泡沫

风险，导致区域金融风险问题有所加剧。因此研究地方政府债务对区域金融风险

的影响和作用机制，并基于研究结果，提出针对性的建议，对于如何从地方政府

债务角度入手，更加科学规范地防范化解区域金融风险工作具有一定的现实意义。

3

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1.2国内外文献综述

1.2.1区域金融风险测度的研究

区域金融风险的形成不仅与区域内部的经济发展水平和金融发展状况紧密

相关，还会受到外部经济环境的冲击，因此现有研究为了客观地衡量区域金融风

险，主要是基于多个维度综合考虑。IllingandLiu（2006）利用加拿大银行业和

股票市场的数据，首次从多维度构造出金融压力指数来估计金融风险。宋凌峰和

叶永刚（2011）立足于部门结构视角，深入剖析了区域金融风险在政府部门、金

融机构部门和企业部门内部以及相互之间的传导途径，并依据各部门实际特点筛

选相关指标，构建了一套反映区域部门间金融风险水平的风险指数模型。他们的

研究成果揭示，在区域金融风险生成的过程中，企业部门与政府部门扮演了关键

的风险源头角色。沈丽（2019）借鉴经济四部门理论框架，探讨了区域内金融风

险在不同部门间的传染机理，并从银行、保险、股票市场以及房地产市场四个金

融市场领域中精心挑选出一系列代表性指标，采用熵权法这一统计工具，建立了

金融压力指数，以此定量衡量区域金融系统的风险状况。刘凤根（2022）为了研

究中国区域金融风险的空间分布和演化特征，选择了涵盖宏观经济表现、政府政

策干预、银行业稳健性、保险业风险状况、房地产市场泡沫化程度以及规模以上

企业经营健康度这六大核心领域的一级评价指标，并进一步细化为包含18项具

体而详尽的二级风险评估指标，使用熵权法构建出了中国区域金融风险压力指数。

张斌彬（2019）研究了金融显性集权和隐形分权对区域金融风险的影响，其中对

区域金融风险的测度采用的是KMV模型计算出的我国各省份企业、居民、地方

政府、金融部门的综合违约率，该指标越大，表明区域金融风险越大。荣梦杰（2020）

基于风险来源选取测度区域金融风险的指标，涵盖了银行金融市场、证券资本市

场、房地产市场这三个关键金融市场板块，以及来自外部环境的冲击因素，并深

入到地方经济这一特定区域层面。周晔（2022）和李林汉（2023）则选取了不同

部门与不同层面的区域金融风险指标，采用主成分分析法构建了区域金融风险指

数来衡量我国的区域金融风险。

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1.2.2地方政府债务对区域金融风险的影响研究

刘忠（2014）认为，地方政府债务中蕴藏着重大金融风险，地方政府债务以

各地方政府为担保，容易形成政府的财政和信用双重危机，同时也使得金融机构

的不良贷款迅速扩张，而偿还债务主要依赖于土地收入，这导致地方政府没有足

够偿还债务的能力。在整个经济发展过程中，地方政府债务虽然能够发挥出积极

作用，但从长远来看的话，地方政府债务规模扩张也产生了不利影响。政府债务

规模的持续扩张会在一定程度上削弱财政政策的效果，导致经济波动加剧（Woo，

2009）。根据“明斯基时刻”理论，债务杠杆上升超过一定的界线之后，会加剧

宏观经济整体的脆弱态势，大规模债务问题与实体经济之间形成了一种相互恶化

的关系，这种恶性循环机制使得债务隐患终将演化为实质性的金融风险（Becker

和Ivashina，2018）。对于地方政府来说，财政分权造成的地方政府收支缺口，

使其不得不选择举债融资，结果造成地方政府债务风险积累（Lewis，2003），

且地方政府债务规模过大和债务结构恶化也会导致债务风险增大（(Haim和Levy，

2010）。Dollsetal（2012）研究发现，地方政府债务规模超过地方经济的承受能

力时，可能出现地方政府的财政危机，这会导致地方政府信用破产，最终诱发金

融风险。李玉龙（2019）基于土地财政的视角研究认为，土地财政的收紧影响了

地方政府债券利率上升和价格下跌，进而导致金融机构杠杆上升和信贷紧缩，最

终结果将会是加剧金融风险。赵文举（2021）从地方政府债务的不同测算角度进

行分析，发现当地方政府的隐性及综合债务风险增加时，可能会促使辖区间的区

域金融风险呈现出下降趋势，但这并不意味着风险减轻，反而可能意味着风险在

向辖区内部集中积聚。尹李峰（2022）考察了地方政府隐性债务对金融风险的影

响，研究发现，地方政府隐性债务持续扩张会直接造成本地区内的金融风险水平

显著提高，同时，也会影响相邻地区的金融风险水平，使得相邻地区的金融风险

水平随之上升。陈守东等（2020）研究发现，中国的区域性金融风险呈现上升趋

势，并且主要来源于地方政府债务风险，地方政府债务风险对周边及区域内金融

系统的稳定性有显著的空间传导作用，即一个地区的债务危机可能通过不同途径

扩散至相邻或其他关联区域，从而加剧这些区域内的金融风险水平。

马万里（2022）认为，地方政府通过地方融资平台、土地抵押、影子银行等

渠道举债融资，造成地方政府的隐性债务扩张，相比于显性债务，隐形债务是诱

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

发金融风险的更大隐患。马亚明（2021）使用TVP-VAR模型分析得出地方政府

债务风险的增加会对金融体系产生不同的冲击，新冠肺炎疫情发生后，地方政府

债务的信用风险和偿债风险相对有所上升，这造成了金融压力的显著上升。地方

政府“土地财政+隐性负债”的融资模式使得地方政府债务不断攀升并且信息透

明程度较低，由地方政府债务问题所引发的财政困境有可能直接演变为金融系统

层面的风险（徐忠，2018）。地方政府隐形债务扩张触发金融风险的可能性在不

断增大，而且还会引发政治腐败等其他严峻的社会问题（Depken和Lafountain，

2006）。纵观世界的历史现象，地方政府债务不断积累的后果之一是引发主权债

务危机，主权债务危机发生的同时也伴随着金融风险，对于整体经济形势来说极

为不利，严重时会导致经济衰退和社会福利水平降低（Reinhartetal，2011）。

Bonisetal（2013）认为地方政府的债务资金大部分集中于银行体系风险较高，

因为如若地方政府的财政出现困境而难以偿还债务时，会造成政府的债务违约，

地方政府产生信用危机的同时，违约风险也将在银行体系不断蔓延，甚至会传染

到整个区域性金融系统，容易导致区域性的金融风险集聚。梁琪和郝毅等（2019）

认为，地方政府的债务水平持续保持高位状态，带来的种种风险因素威胁着我国

的金融系统稳定以及整体经济的稳定增长，而存量债务的置换同样会对宏观经济

产生负面影响。从政府部门杠杆来看，地方政府债务的持续扩张使得政府部门杠

杆过高，政府部门与金融部门密切的业务联系会使风险从地方政府传导至金融系

统，严重时甚至会引发系统性金融风险（Oetetal，2013）。唐云锋（2018）指

出中央对地方官员的晋升机制，以及上级政府给地方政府债务无限兜底的债务制

度，给地方政府行为上出现道德风险和逆向选择提供了一定基础，在此基础上地

方政府债务规模快速扩张，其中主要资金来源于银行体系，如果遇到外部因素的

冲击，会造成金融风险在政府和银行体系间相互影响扩散。

1.2.3地方政府债务影响区域金融风险的渠道研究

（1）金融机构渠道

黄国桥（2011）提出，融资平台公司自产生以来便带有行政色彩，融资平台

债务资金的实际债务人是地方政府，债权人主要还是商业银行，而且融资平台筹

集的资金主要用于那些回报相对较低的公益性投资项目，比如基础设施建设等领

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

域，当地方财政难以偿还债务时，会形成大量的不良贷款，对金融体系产生严重

影响，埋下发生金融风险的隐患。（Chenetal，2017）提出影子银行与城镇化水

平的发展和提高都会推动地方融资平台债务扩张，形成政府债务风险。张璐（2020）

研究发现，地方政府会通过注入土地、财政补贴等主动措施来通过融资平台扩张

债务，这些行为并未从根本上解决地方政府财权与事权的矛盾，而且还会影响债

券的正确评级和定价，可能会对地区经济造成新的影响。毛锐等（2018）研究发

现，商业银行在地方财政与金融市场中扮演着重要角色，其大量参与并持有地方

政府债券的行为，使得原本的地方债务风险逐步渗透并转变为金融行业内的风险

隐患。马树才等（2020）的研究阐述了一个观点，即地方政府债务规模的扩大对

商业银行具有双重负面效应。一方面，当地方政府出现偿债困难乃至违约时，这

将直接导致商业银行不良贷款数量的增长；另一方面，这种债务扩张还会通过银

行信贷规模的过度扩展，以及与影子银行体系的关联作用，间接加剧商业银行面

临的流动性风险，且有可能进一步触发系统性金融风险的蔓延。而。熊琛和金昊

（2018）利用动态随机一般均衡（DSGE）模型解析了地方政府债务风险与金融

部门风险之间相互交织的“双螺旋”联系，指出地方政府债务违约事件会显著提

升金融系统的整体风险水平，并将这种风险传导至实体经济各个部门。李双建

（2022）研究发现，地方政府债务扩张对银行风险承担有着显著的正向影响，而

且会造成小规模、未上市、地方性银行承担更多风险。此外，地方政府通过地方

融资平台和影子银行等渠道筹集的资金，大多仍然是来自商业银行贷款，同时地

方政府的主要投资项目期限较长，会导致商业银行的资产错配和流动性风险积累，

结果将会是商业银行体系资产质量恶化，对金融体系造成巨大冲击（高然，2017）。

（2）房地产渠道

张璇等（2022）基于系统动力学模型研究得出地方政府债务风险作用于金融

风险的核心路径是房地产金融风险，关键的影响因素是房价和房产税收。唐云锋

（2018）提出，房地产泡沫可能会诱发地方政府债务土地抵押模式的财政风险，

也就是说，房地产市场泡沫一旦破裂，则会导致地方政府收入减少，会影响地方

政府的债务偿还。唐云锋（2020）研究表明，房价的攀升与地方政府债务风险之

间存在着相互增强的互动关系，而土地财政在此过程中犹如催化剂，进一步加剧

了这一正反馈效应。马万里（2020）认为地方政府土地抵押模式的融资严重威胁

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

着金融系统稳定，地方政府为了获得更高的土地出让收入，会创造较高的杠杆率，

高杠杆本就意味着高风险，同时以地价为基础的房价也会随着攀升。地方政府依

赖于土地财政获取银行信贷资源并发行城投债，在助推房价高企的同时也让土地

出让收入有所上升。但近几年的政策大环境对土地财政有着严格约束，“房住不

炒”等政策要求，使得土地出让收入出现下滑，严重影响了地方政府的偿债能力。

如若房地产泡沫破裂，政府债务的违约风险将传至金融领域，产生区域金融风险

（崔耕瑞，2023）。马树才等（2020）实证检验得出，地方政府债务水平上升倒

逼着地方政府出让更多的土地以获取土地收入，用此来作为偿还债务的担保，在

土地财政作用下，使得房地产市场价格进一步走高，导致地方政府债务风险从房

地产市场传导至金融体系。

1.2.4文献评述

通过梳理相关文献发现，目前的研究主流倾向于集中探讨地方政府债务对整

个金融体系稳定性的影响，而对于地方政府债务对区域金融风险的影响研究较为

匮乏，从他们的研究结果来看，多数学者的观点是地方政府债务扩张会对系统性

金融风险产生不利影响。其次，当前关于地方政府债务如何影响金融风险以及如

何传导的研究，主要聚焦于通过两个关键渠道展开分析：一是通过房地产市场的

联动效应，二是通过金融机构特别是商业银行以及地方融资平台的作用机制来探

究这一问题。从房地产角度来说，地方政府利用土地抵押模式融资，会同时助推

地价和房价的上升，造成房地产市场泡沫，而对于债务的偿还，地方政府过度依

赖于土地财政，会使地方政府陷入债务危机，导致债务风险从房地产市场传导至

金融体系；从金融机构渠道来说，地方政府债务扩张会影响到商业银行的资产负

债规模，政府债务的独特性使得商业银行面临更高的信贷风险，不利于区域金融

风险的防范。现有文献从宏观的地区金融资源配置效率和地方政府财政自主权角

度入手研究地方政府债务对区域金融风险的影响较为少见；此外，还有部分学者

研究了地方政府债务对区域金融风险的空间溢出效应，并通过经济四部门分析了

传导机制。

基于此，本文试图去考察地方政府债务对区域金融风险的影响，并从地区金

融资源配置效率和地方政府财政自主权角度着手去探讨传导路径，以丰富这一领

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

域的研究成果，并为我国防范化解区域金融风险提供一定的政策依据。

1.3研究方法与内容

1.3.1研究方法

（1）文献参考法

通过广泛查阅国内外关于地方政府债务影响区域金融风险的相关文献，分类

整理并分析关于地方政府债务影响区域金融风险的现有研究成果，深入了解已有

研究对地方政府债务和区域金融风险的界定与测度。基于前人研究方法和当期的

选题背景，选取合理的研究方法再进行深入研究，现有文献关于区域金融风险指

数的测算方法主要有主成分分析法，层次分析法和熵权法等，本文参考相关文献

选用熵权法对区域金融风险进行测算。

（2）定性分析和定量分析方法

首先对地方政府债务和区域金融风险的概念进行界定，并且对地方政府债务

的发展现状进行定性与定量分析，随后，深化对地方政府债务对区域金融风险影

响的具体作用机制进行定性剖析，在此扎实的理论分析基础上，广泛收集各类经

济数据以充实论据，进而采用定量方法论证地方政府债务是否及具体如何对区域

金融风险产生影响。

（3）实证研究方法

基于文献梳理和理论分析，使用我国2010—2021年30个省（区、市）的面

板数据，先利用熵权法构建区域金融风险指数，再运用计量经济学方法实证检验

地方政府债务对区域金融风险的影响，在得出总体关系的基础上，进一步检验金

融资源配置效率和地方政府财政自主权渠道的作用机制，最后进行异质性检验和

稳健性检验，从而得出较为稳健可靠的研究结论。

1.3.2研究内容

本文的研究内容主要是探析地方政府债务对区域金融风险的影响及其作用

机制。基于现有研究成果，从银行、股票市场、保险市场及房地产市场四个维度

构建区域金融风险指标体系，通过熵权法计算区域金融压力指数来刻画区域金融

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

风险程度，然后通过固定效应模型实证分析地方政府债务对区域金融风险的影响，

并进一步探讨地方政府债务影响区域金融风险的作用机制。本文结构分为以下五

个部分：

第一章为绪论，主要涵盖了本文的研究背景、重要意义以及相关文献的综合

评述，详尽介绍了所采用的研究方法与核心内容，并在结尾部分探讨了本文研究

可能带来的创新贡献及其局限所在。

第二章为地方政府债务影响区域金融风险的理论基础，首先对地方政府债务

和区域金融风险的概念进行界定，接着分别介绍地方政府债务影响区域金融风险

的理论，具体包括公共产品理论，财政联邦理论和金融风险理论。

第三章为地方政府债务影响区域金融风险的机理分析，分为两个部分，第一

部分是对我国地方政府债务的发展现状做相应的现状分析，第二部分是地方政府

债务影响区域金融风险的机理分析，作用机制分为金融资源配置效率的中介作用

和地方政府财政自主权的调节作用。

第四章是地方政府债务对区域金融风险的实证检验，首先对区域金融风险指

数的测算，本文运用熵权法计算区域金融风险指数，接着运用固定效应模型实证

检验地方政府债务对区域金融风险的影响，并进一步检验作用机制，最后进行稳

健性检验和异质性检验。

第五章为结论与对策建议章节，该部分对本文实证研究所获得的结果进行了

归纳整理，并在此基础上，结合实证结果给出了具有针对性的政策性建议。

本文的研究框架如图1.1所示。

10

兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

图1.1论文研究框架图

1.4创新与不足之处

1.4.1创新之处

本文的创新点在于：

一是研究视角的创新。现有文献主要是基于金融机构和房地产视角研究地方

政府债务对金融风险的影响，鲜有文献从宏观地区金融资源配置视角入手，本文

将地区金融资源配置效率问题纳入到同一研究框架，来理论分析和实证检验地方

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

政府债务对区域金融风险的影响和作用机制。此外，现有文献研究地方政府债务

对金融资源配置多是基于微观角度，研究地方政府债务对企业信贷资源的挤占，

本文将从宏观视角着手，利用地区的金融资源配置效率掲示地方政府债务是如何

通过影响本地区的金融资源配置进而对区域金融风险产生影响。

二是研究内容的创新。本文从地方政府的财政自主权角度，进一步分析财政

自主权在地方政府债务影响区域金融风险过程中的调节作用，从而为有效防范化

解区域金融风险提供新的经验支撑。

1.4.2不足之处

本文主要存在的不足之处在于：

第一，在实际的经济社会环境中，影响区域金融风险的因素众多且错综复杂，

然而受限于论文的结构容量以及数据获取的实际情况，难以确保所有相关因素均

能被纳入到模型构建之中，因此，控制变量选择可能会有遗漏，导致实证分析结

果产生一定偏差。

第二，由于作者本人理论水平有限，对于地方政府债务影响区域金融风险的

研究可能还不够全面和深入，机理分析仍然具有一定的局限性。

12

兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

2.地方政府债务影响区域金融风险的理论基础

2.1概念界定

2.1.1地方政府债务

地方政府债务是一个比较宽泛的概念，一般可以认为是以各级地方政府为举

债主体，以政府信用为担保，为了履行政府职能、促进当地的经济发展、完善社

会保障等对外借举的债务。从广义的角度来看，地方政府债务涵盖了地方政府债

券，隐形债务以及非政府债券形式的存量政府债务等方面；而从狭义上理解，地

方政府债务通常是指由地方政府直接发行的各种债券形式的债务工具。2013年，

审计署发布的《全国政府性债务审计结果》一文细分了地方政府的债务，分别从

偿债来源、资金流向和担保主体等三个角度划分为负有偿还义务的债务、负有担

保义务的债务以及承担特定救助义务的债务。

在2014年9月公布的第43号文件中，明确规定了只有通过发行政府债券才

能合法进行地方政府的债务融资。我国地方政府发行的债券可以分为两种类型，

即一般债券和专项债券，这主要是通过债券融资的用途和偿还方式来区分的。所

谓一般债券，是指没有特殊指向性的债券，用于满足地方政府的日常资金需求或

缺乏资金时发行，其主要偿债资金来自于当地政府的财政收入。而专项债券则是

为了特定政府公共项目筹措资金而发行，其对应的偿债资金主要来源于特定项目

的营业收入。对于地方政府的显隐性债务，监管部门在2014年颁布的43号文件

以及随后发布的一系列文件中予以说明，显性政府债务通常指的是那些已经正式

记录并在国家预算管理体系内受到严格管理和限额控制的地方政府债务，包括但

不限于通过合法程序发行的地方政府债券以及其他已纳入财政管理框架下的非

债券形式的存量政府债务。而隐性政府债务则是指未纳入国家预算管理范畴，或

是不符合相关法律法规授权的地方政府债务，这类债务往往不被确认为政府直接

偿债责任，比如2016年财政部发布的相关文件中明确排除的不属于政府债务的

部分。具体来说，隐性债务可能包括历史形成的未经批准的贷款、违规举借的债

务、政府提供隐性担保的债务，以及未来可能出现的违法违规新增债务等，这些

都需要按照隐性债务进行特别管理与风险防控，以确保整体政府债务风险可控。

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

2.1.2区域金融风险

学术界目前尚未就区域金融风险的全面定义达成一致共识。一部分专家强调

了区域金融风险的空间特性（姚星垣和郭福春，2008），他们指出此类风险的核

心特征在于其局限于特定地理空间内的发生。另一些学者则更加重视区域金融风

险的系统性和整体性（陆岷峰和周军煜，2019），认为区域金融风险实质上是系

统性金融风险在局部地域层面上的具体展现。此外，还有一些研究者认为区域金

融风险起源于区域内部分金融机构承受的微观金融风险（王擎，2019），这些风

险通过复杂的债权债务链在区域内不断扩散和加剧，也可能源自外界区域金融风

险的影响渗透至本地，或者是因为宏观金融风险在特定区域内的传导作用。

本文认为区域金融风险是指在某个经济区域内部，由于该区域内金融体系的

特殊性、不均衡性以及外部宏观经济、政策等因素影响，使得金融活动过程中可

能出现的潜在损失或金融危机的可能性。从风险的本质上讲，区域金融风险源于

局部金融机构的微观问题或外部区域风险的渗透。随着我国区域经济融合加深，

地区间资金流动和债务联系日益复杂，这使得单一区域的风险可能迅速波及整个

金融系统，触发系统性金融风险。区域金融风险的特征在于其影响范围限定在某

一特定地理区域，不同于宏观金融风险影响到整个国家或全球金融市场，也不同

于微观金融风险仅涉及单个金融机构或个体。一般而言，区域通常指在自然、经

济和社会属性上具有一定共性的地域，它是比较而言的概念。探究区域金融风险

的关键在于识别共同的经济特质、风险成因及其表现形式。

2.2相关理论

2.2.1公共产品理论

在市场机制为公共产品供给的过程中，由于公共产品本身具有的非竞争性和

非排他性本质属性，往往会遭遇效率低下甚至失效的问题，这也恰恰证明了政府

应当扮演提供公共产品的主要角色。公共财政学同样认为，针对市场机制未能有

效提供的公共产品供给缺口，需借助超越市场范畴的力量，即政府的作用来加以

填补。地方性的公共设施和服务，其受益范围通常限于行政区划内，例如本地的

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

基础建设。根据公共产品受益时间的不同，可以将地方政府的财政支出划分为两

类：一类是与当期密切相关的经常性支出，另一类则是产生长期效益的资本性支

出。对于后者，如道路建设、供暖设施等，虽然初期投入巨大、建设周期较长，

但它们能在较长时间内持续发挥社会效益，然而这些项目的成本并不能立即转化

为当期的公共服务利益。这样一来，若仅依赖当期税收收入来支持此类支出，将

会导致跨代间的不公平——未来世代享受了前期投资带来的成果，而全部成本却

由当前纳税人群体承担。故此，税收不能被视为政府进行资本性支出的唯一资金

来源。政府可以通过债务融资的方式来筹集所需资金。公共财政理论对于矫正市

场配置资源的局限性、解决因市场失灵导致的公共产品供给难题具有重要意义。

与此同时，公共产品理论从优化资源配置的角度出发，为地方政府采用债务融资

的方式提供了一种理论上的支撑。

2.2.2财政联邦理论

早期的财政联邦主义理论强调，在一个多级政府体系中，公共产品的提供可

能会更具效率。基于这一核心思想，传统的财政联邦理论进一步主张，地方政府

在资助地方投资项目时应优先考虑通过债务融资而非仅仅依赖于现有的地方财

政收入。地方经济在快速发展阶段时，采取借贷方式进行公共投资资金筹集，可

被认为是一种更为高效的策略，因为它能减轻公共服务的运作成本。尽管地方政

府可能面临财政赤字，但也存在着实现财政盈余的可能性，通过借款方式筹资还

能为其提供一种缓冲临时性收支不平衡的有效途径。

财政分权的核心理念在于赋予地方政府一定的开支职责范围和税收权限，使

其有能力独立管理自身的预算收支，从而实现对公共产品的自主供给。在计划经

济体制下，地方政府的财政自主权受到了限制，但正是赋予地方适当的财政自主

权，才可能导致地方财政赤字现象以及对债务融资的需求。诚然，区域经济发展、

社会民生改善、环境保护等方面工作在很大程度上依赖于中央财政的支持。然而，

地方政府在资金保障和社会福利支出方面承受较大压力，特别是在一些欠发达地

区，由于其所承担的支出责任与其实际财力不相匹配，加上地方税收体系中缺乏

主导税种和税收来源有限，容易造成财政支出大于收入的局面。为平衡预算，债

务融资已成为地方政府筹措资金的常见策略。总结而言，我国地方债务问题产生

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

的根源在于财权与事权的不匹配以及长期存在的资金缺口。除此之外，超出了偿

还能力的大规模举债、非法违规的债务行为等问题的存在，逐渐揭示了地方政府

债务风险的严重性。

2.2.3金融风险理论

区域金融风险是指在特定经济区域内金融部门所面临的具有一定集聚性和

扩散效应的潜在危机，它处在宏观与微观金融风险分析的中间层面。当某区域内

的金融风险超过控制阈值时，这种风险会跨越地区界限，形成连锁反应，进而可

能酿成大规模乃至全局性的金融安全隐患。基于金融风险理论的分析框架，地方

政府债务问题是激活区域金融风险的重要诱因，可以从内外两方面因素予以考察。

在内部因素方面，一方面由于地方债券市场的发育尚不完备，市场信息可能存在

显著的不对称性，同时市场价格的非市场化变动可能导致金融系统的结构稳定性

受损；另一方面，政府部门与金融机构之间通过紧密的业务往来，形成了风险的

潜在传导链条，从而增加了引发金融风险的可能性。从外部因素角度看，在区域

经济一体化趋势不断加深的形势下，资本的相对自由流动和各地资源的互通互融，

加剧了信息不对称状况下的信用风险和市场风险的滋生。随时间推移，这些风险

的累积和放大，会更加容易穿透地域限制，波及整个金融系统的稳定。

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

3.地方政府债务影响区域金融风险的机理分析

3.1我国地方政府债务现状分析

3.1.1总体情况

近年来，我国地方政府债务持续扩张，究其原因不仅在于国际和国内的经济

形势，还在于我国一定的制度基础。1994年的分税制改革便是制度原因之一，

分税制改革对中央政府和地方政府间的收入分配格局做出了调整，税收收入从地

方向中央集中，大大削弱了地方政府财权。然而地方政府相应的事权并未进行相

应调整，基层政府承担了与其财政能力不匹配的财政支出，央地的财政收支矛盾

日渐突出，随着地方政府财政支出需求持续增长，为应对日益扩大的财政赤字，

地方政府不得不通过多元化的途径进行举债以填补预算不足。从图3.1可以看出，

自1994年分税制改革后，中央政府的财政自给率不断升高，在2011年的时候，

中央政府的财政自给率达到了311%的峰值，相比较于1990年的99%增加了212%，

说明财税收入不断从地方向中央集中。从地方政府财政自给率来看，在分税制改

革前基本位于100%附近，分税制改革之后，从1994年—2022年，总体处于下

图3.11991—2022中央与地方财政自给情况

资料来源：国家统计局

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

降趋势，一直位于50%左右。图3.2展示了近十多年我国中央和地方的财政收支

情况，由图3.2可以看出，2010—2022年，地方财政收入虽然逐年上升，但仍与

财政支出有着巨大差距，而且从2014年开始，全国地方财政自给率整体呈下降

趋势，受经济下行压力、叠加减税降费规模扩大及新冠疫情影响，2020年全国

地方财政自给率下降至48%，创历史新低；2021年以来，新冠肺炎疫情在全国大

范围传播蔓延，各地方财政收入增速放缓，而为了做好疫情防控工作，财政支出

急剧上升，使得全国各地方财政自给率又出现下降趋势，再次处于低位，表明各

地方财政压力依然较大。

图3.22010—2022年中央和地方财政收支情况

资料来源：国家统计局

在2008年全球金融危机的影响下，为了抵御这场危机对中国实体经济造成

的冲击，中央政府适时地推出了一项总额高达“四万亿”的大规模投资刺激计划。

在此宏观经济背景下，作为地方政府融资主要载体的融资平台公司获得了空前的

发展机遇，其数量和资产规模均出现了快速扩张。与此同时，伴随着融资平台公

司的活跃，地方政府债务总量也在同步增长。根据审计署于2013年发布的第20

号审计公告数据显示，截至2013年6月底，中国地方政府直接负责偿付的债务

总额达到108859.17亿元人民币，同时，地方政府还对26655.77亿元人民币的债

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

务承担担保责任，并且有可能对43393.72亿元人民币的债务承担一定的救助责

任。经过全面统计计算，到这一时间节点为止，我国地方政府性债务的累计总量

已接近17.89万亿元人民币，相较于2010年末和2012年末的数据，分别呈现了

66.93%和12.62%的增长幅度。

2014年新版《预算法》的执行，有力地制约了地方政府通过传统融资平台

开展大规模投融资活动的空间，于是地方政府开始尝试通过其他途径筹资，如借

助企事业单位等进行借贷。尽管国务院、财政部等部门连续出台了多项政策文件，

意在规制地方政府债务筹集行为，但在实践中，对地方政府举债路径的有效管控

并非尽善尽美。新设立的融资平台在适应新法环境下，部分业务仍涉及非市场化

举债操作，而地方政府通过变相担保等形式间接参与到企业的债务融资活动中，

这一系列举措均在无形中增加了地方政府的债务压力。此外，地方政府发起设立

的投资基金以及在推进政府与社会资本合作（PPP）项目中许诺的保障性回报等

安排，都成为未来政府必须承担的实际财务支出，这些都在很大程度上构成了地

方政府的隐性债务，进一步促使地方政府总体债务水平持续增加。

本文从wind数据库、中国地方政府债券信息公开平台以及财政部等数据查

询渠道搜集了2010—2022我国总体的地方政府债务数据。其中2015年之前的数

据，是由作者通过查询相关报告整理所得，如图3.3所示，2010—2012年，全国

地方政府债务规模变化不大，从2012年开始，我国地方政府债务呈现出明显的

上升趋势，截止到2022年，全国地方政府债务规模达到106.37万亿元，较2010

年的11.12万亿和2012年的10.78万亿分别增加了95.25万亿和94.85万亿，增

加值分别相当于2010年和2012年的8.57和8.23倍。可以看出，从2010年以来，

我国地方政府已经形成了非常庞大的债务规模，伴随的债务风险亦不容小觑，对

我国金融风险防范化解的影响也越来越大。

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

图3.32010—2022年全国地方政府债务水平

资料来源：根据wind数据库、中国地方政府债券信息公开平台的数据整理所得。

3.1.2不同类型地方政府债务情况

在中国的债务管理体系中，地方政府的债务从总体框架上可以划分为显性和

隐性两大类别。显性债务这一概念可理解为包含了常规债务余额及特定项目债务

余额两个部分。其中，显性债务主体部分是由地方政府依法发行的各类债券组成，

包括普遍意义上的普通债券以及用于特定目的的专项债券。除此之外，显性债务

中还微小但不可忽视的一部分，表现为非政府债券形式的存量政府债务。就显性

债务来看，中国地方政府债券信息公开平台发布了2015年以来的地方政府债券

信息如表3.1所示，从表中可以看出，截止2022年末，我国地方政府显性债务

约为35.07万亿，相较于2015年的14.76万亿增加了一倍有余，其中一般债务余

额约为14.40万亿，专项债务余额约为20.67万亿，分别是2015年的1.56倍和

3.77倍。另外，从债券余额来看，2022年地方政府债券余额约为34.90万亿，占

地方政府债务余额的99.53%，说明显性债务绝大部分是地方政府发行的债券，

有0.17万亿是非政府债券形式的存量政府债务。债券余额占债务余额的比重从

2015年的32.70%上升到2022年的99.53%，说明在地方政府显性债务中非政府

债券形式的存量政府债务迅速减少。2019年末，新冠肺炎疫情爆发，我国的整

个经济社会发展遭遇到了巨大困难，专项债成了政府刺激经济的主要抓手。政府

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

发行了大量专项债，将募集的资金集中投入市政建设、产业园区、交通运输等传

统基建领域，通过基建投资填补总需求的缺口，刺激经济增长。因此，疫情爆发

后，专项政府债券的发行也大规模增加。2019年至2022年末，一般债券余额从

11.71万亿增至14.25万亿，增加2万多亿；专项债券余额从9.40万亿增至20.65

万亿，增加约11.25万亿。说明新冠肺炎疫情的对我国地方政府债务也造成了极

大影响，间接导致地方政府债务规模扩张。

表3.1全国地方政府显性债务单位：亿元

指标

债务余一般债务专项债务债券余一般债券专项债券债券余额占债

年

额余额余额额余额余额务余额比重

份

201514756892619549494826038516974432.70%

20161535589831355245106282714203486269.21%

201716510010363261468147448926245482489.31%

2018184619110485741341807111080957261597.88%

2019213098118671944272111831171379404699.10%

202025661112739312921725486412593712892799.32%

202130470013770716699430307813630216677599.47%

202235065314396220669134899514249120650499.53%

资料来源：中国地方政府债券信息公开平台：/

2018年，中共中央和国务院联手发布了题为《关于防范化解地方政府隐性

债务风险的意见》的文件，与此同时，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合发

布了《关于印发〈地方政府隐形债务问责办法〉的通知》。这两份文件标志着对

地方政府隐性债务有了正式的官方定义。根据文件中的指导原则，所谓地方政府

隐性债务，是指那些超出了法定限额或常规发行程序之外，由地方政府直接或间

接承诺以财政资金来清偿，或者是违反规定提供了担保的债务类型，都被划入地

方政府隐性债务范畴。虽然有了官方的界定，但是具体对于地方政府隐性债务的

统计，学术界仍然有多种形式。由于审计署的细分数据难以获得，为了更好地分

析地方政府隐性债务的现状，本部分采用融资平台公司的债务数据来估算地方政

府隐性债务，虽然会有一小部分非地方政府债务的成分，例如流动负债里的预收

账款、应付职工薪酬和应缴税费等，但是总体情况与地方政府债务现状较为符合。

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

图3.42010—2022年全国地方政府隐性债务

资料来源：wind数据库，经整理所得

由图3.4可知，自2010年开始，全国地方政府隐形债务规模总体呈现上升

趋势，只有2012年略微有所下降，截止2022年末，全国地方政府隐形债务规模

从2010年的10.72万亿扩张到了71.30万亿，相较于2010年增加了60.58万亿

之多。为了防范化解地方政府隐形债务风险，2013年审计署统计了全国地方政

府性债务，2014年发布了新《预算法》，文件明确允许地方政府可以发行自发

自还的政府债券，并且于2015年实施政府债务置换计划。从地方政府隐性债务

的增速来看，自2014年相关文件规范了地方政府融资途径以及2015年开展政府

债务置换计划之后，地方政府隐形债务的增速开始放缓并逐步下降，从2014年

的57.0%下降到了2020年的7.1%，但是在2019年末疫情爆发，为协助深受疫

情影响的区域和行业共同应对困难，国家发改委、上海证券交易所、深圳证券交

易所等权威机构表示，允许城市投资类企业发行“疫情防控债券”，其目的在于

增加流动资金或实现债务置换，以支援疫情下的经济维稳与发展，导致2020年

之后，近两年地方政府隐性债务增速又开始上升，再次增加了地方政府隐形债务

风险的积累。

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

3.1.3不同地区地方政府债务情况

按照国家统计局的划分办法，将我国30个省份划分为东部、中部、西部三

个地区进行比较分析。图3.5展示了估算出的东部、中部、西部三个地区的政府

债务水平和相应的负债率情况。由图可知，从政府债务水平来看，2010—2022

年东、中、西部三个地区的政府债务水平都处于一个上升状态，且东部地区的总

体政府债务水平一直高于中西部地区，从2014年开始，西部地区的债务水平开

始比中部地区要高一些。从各地区的债务率（地方政府债务余额/GDP）来看，

2010—2022年，东、中、西三个地区的债务率都呈现逐年增加的趋势，西部债

务率一直位于三个地区债务率之首，截止2022年，西部地区债务率从2010年的

4.68%上升至2022年的52.57%，增加了近10倍有余，而东部和中部地区债务率

相较于西部地区增加较少，从2015年开始，西部地区债务率要明显高于东部和

中部地区。国际上通常认为，债务率在60%以下是相对安全的范围，总体上来说，

我国东、中、西部三地区的债务率要低于国际通行的60%警戒线，但是西部地区

2022年债务率为52.57%，一直处于上涨趋势，仍然要加强地方政府债务管理，

进一步遏制地方政府违法违规举债，防止债务率突破警戒线，引发地方政府债务

风险。

图3.52010——2022年东中西地区债务情况

资料来源：wind数据库，中国地方政府债券信息公开平台，经整理所得

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

3.2地方政府债务影响区域金融风险的机理分析

3.2.1地方政府债务对区域金融风险的影响

当前我国财政部门、政府部门和金融部门紧密相连，其中一个部门的风险恶

化会迅速传染到其他各部门，从而引发金融风险，地方政府债务的风险传播也是

如此。在我国以银行为主导的金融体系下，地方政府债务以多种形式分布于金融

部门的资产负债中，其中商业银行是地方政府债务的主要承担者，如此一来，地

方政府债务问题与金融系统风险之间形成了密切而相互作用的关系，形成地方政

府债务与金融部门间风险关联的“双螺旋结构”（熊琛，2018），如若地方政府

出现债务违约，将会由金融部门将风险传递至经济实体部门，可能引发宏观的区

域性金融风险。过去，我国地方政府主要依赖土地财政收入和通过融资平台公司

获取贷款的方式进行融资。随着融资平台在政府融资功能上的角色逐渐减弱，地

方政府正有序地调整其筹资方法和策略，转而更多地依靠土地财政收入和其他不

易察觉的债务积累机制，比如运用PPP项目融资、政府引导基金、产业基金等

创新方式进行融资，这种方式在一定程度上避开了对传统地方融资平台功能的限

制。然而，这种隐性负债的方式导致地方政府债务规模快速增长，且债务透明度

较低，使得财政风险有较大可能性转化为实质性的金融风险（刘忠，2018）。在

我国现行的金融体系架构内，虽然国务院办公厅在《关于印发〈地方政府性债务

风险应急处置预案〉的通知》（国办函〔2016〕88号）中明确阐明了中央政府

不承担地方政府债务的直接保证责任，明确债务偿还责任在于地方政府自身。但

是，在实际情况中，一旦地方政府债务问题引发严重的财政与金融风险交织的局

面，中央政府出于维护整体金融稳定的目的，往往会扮演最终救助者的角色，这

就意味着中央政府实际上为地方政府债务提供了一种隐性的安全保障。由于隐性

担保的存在，地方政府容易出现道德风险，盲目的扩大债务规模，更加提高了诱

发金融风险的可能性。

囿于地方政府债务有着中央政府的“隐性担保”，其违约概率相对较小，商

业银行倾向于大量认购地方政府债务并持有地方政府债券直至到期，严重影响到

了商业银行的流动性，随着中央隐性担保率的不断下降以及商业银行持有的地方

政府债务积累，商业银行这一载体会将地方政府债务扩张出现的债务风险转化为

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

金融风险（毛锐，2018）。大量持有地方政府债务使得商业银行的贷款集中度偏

高，地方政府债务的可持续性又过度依赖于土地财政，土地收入的下降会降低地

方政府的财政收入，使其偿债压力增大，而且房地产行业泡沫的累积也会导致地

方政府债务违约风险升高，从而商业银行的信用风险大幅上升（王曙光，2022）。

此外，地方政府依靠土地财政推动房价持续上涨，而土地财政将会放大房地产行

业波动，进而传导至实体经济，房价和地方政府债务两个风险的叠加效应可能会

诱发系统性金融风险。在我国宏观经济下行压力增大，“住房不炒”等政策环境

的大背景下，土地价格开始出现波动，外加当前经济的脱实向虚，依靠土地财政

维持地方政府收入的不确定性大大增加，一旦出现不正常的过度波动，将会导致

地方政府的偿债能力大幅减弱甚至丧失偿债能力，初始的偿债风险将会通过政府

—银行传染至金融体系，形成整体债务网络的系统性风险（何芳，2021）。通过

以上分析，地方政府债务扩张恶化了金融机构贷款质量，推动了房地产市场泡沫，

债务风险会通过金融机构和房地产行业传递至金融领域，会对区域金融风险的防

范产生不利影响。综合上述分析，提出研究假设H1：

H1：地方政府债务的扩张会加剧区域金融风险。

3.2.2基于金融资源配置效率的中介作用分析

在新预算法规生效之前，地方政府尚无权自行发行市政债券，因此主要倚仗

融资平台这一桥梁，通过获取商业银行贷款和发行城投债券的方式来积累建设资

金。然而，随着国家加强对地方政府融资平台活动的严密管控力度，地方政府的

筹资方式经历了深刻变革，逐步转向更多采用诸如政府引导基金、政府和社会资

本合作（PPP）、政府购买公共服务等形式，这些看似非直接的融资途径实则内

含着潜在的债务风险。这一变化导致影子银行系统在地方政府融资中扮演了愈发

重要的角色。无论是在传统融资平台下的银行贷款渠道，还是在新兴的隐性债务

形态中通过影子银行管道，信贷融资始终是地方政府筹措资金的主要手段。值得

注意的是，中国影子银行体系的一个显著特点是与国外不同，它的核心参与者仍

然是银行机构，特别是商业银行在大多数影子银行业务中不仅提供了资金支持，

还存在着一种虽未明言但却预期的刚性兑付保证。时至今日，不论从正规金融系

统的中枢是银行，还是影子银行的核心同样是银行的角度观察，中国的金融体系

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兰州财经大学硕士学位论文地方政府债务对区域金融风险的影响研究

是以商业银行为核心构建起来的，企业的融资活动同样倚重商业银行，因此，信

贷资源配置成为我