镇村治理关系和其优化研究——以泰兴市H镇为例.pdf 34页

thecurrent in the optimize villagegovernanceTaixingCitythrough referencing successful in several like experienceTaicangCity．Hegives the withthe betweentownand clearingfunctions，dealingcorrectly relationship the villagegovernance，improvinggrassroots’self-govemance the functions the service of governmentalpositively，improvingsupportingsystem the the government，strengtheninglegalpropaganda，increasingvillagers’ consciousnessof theoverall ofthe self-management，improvingquality administrative the oftalentsinthe staff,strengtheningqualities townsandthe villages，etc． words：the autonomous Key township government；villagersgovemance； managing；path 目 录 1前言．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．。1 1刖吾．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 1．1选题背景、意义及目的．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．1 1．1．1背景、意义……………………………………………．．1 1．1．2选题目的………………………………………………．1 1．2文献综述………………………………．…………………．．2 1．2．1国内研究现状……………………………………………2 1．2．2国外研究现状……………………………………………4 1．3研究目标、内容、方法、技术路线和可能的创新之处…………………．4 1．3．1研究目标………………………………………………．4 1．3．2结构内容………………………………………………．4 1．3．3研究方法………………………………………………．4 1．3．4技术路线………………………………………………．4 1．3．5可能的创新之处…………………………………………．5 2我国农村治理体制的历史沿革及法定关系…．．…………．．…．…．6 2．1我国农村治理体制的历史沿革……………………………………6 2．1．1新中国成立前的农村治理体制……………………………．…6 2．1．2新中国成立后的农村治理体制………………………………．7 2．2我国镇村的法定职能及体制机制…………………………………．8 2．2．1我国乡镇政权的职权、机构和产生方式………………………．．8 2．2．2村民委员会的组织性质、职能、设置及人员构成…………………9 2．2．3法定的镇村治理关系……………………………………．．11 2 3泰兴市H镇镇村治理关系的基本现状…………………………1 3．1 2 H镇和所辖村的基本情况………………………………．．……．．1 3．1．1H镇基本概况…………………………………………．．12 3．1．2所辖村的基本情况………………………………………．12 3．2 2 H镇的镇村治理关系调查情况……………………………．．……．1 3．2．1座谈主要内容及情况汇总…………………………………．12 3．2．2问卷调查内容…………………………………………．．13 3．2．3问卷调查所反映的H镇镇村治理的基本现状……………………15 7 4泰兴市H镇镇村治理关系中存在的问题及原因分析………………1 7 4．1镇村治理关系中存在的问题……………………………………．1 4．1．1镇村治理的法定关系发生偏差………………………………17 4．1．2村民自治组织的自治能力尚不够平衡…………………………17 4．1．3村干部的工作能力与新形势下的现实要求不相适应………………17 4．1．4镇政府对村委会的考核方式不够合理…………………………18 4．1．5上级政府及部门无偿摊派到村的工作过多过重…………………．18 8 4．2镇村治理关系中存在问题的原因分析…………………………．…．1 4．2．1传统乡村治理惯性思维的影响………………………………18 4．2．2镇与村的职责界定不清……………………………………19 4．2．3乡镇政府对村委会人事的干预和劳动报酬的控制………………．．19 5太仓市在镇村治理方面的成功经验…………………………．．20 5．1引导基层群众自治，推动政府体制改革…………………………20 5．2完善基层制度建设，保障群众自治行为…………………………20 5．3实施政务阳光公开，接受群众民主监督…………………………21 5．4推进村居统筹发展，搭建衔接互动载体…………………………21 5．5培育社会组织成长，促进基层群众自治…………………………22 5．6规范政府行政行为，进行治理模式创新…………………………22 5．7加大政策倾斜力度，夯实自治能力建设…………………………23 6优化镇村治理关系的基本思路和对策…．．……………………．25 6．1厘清职能与找准位置，正确推进镇村关系…………………………．25 6．1．1正确理解宪法和法律规定的镇村治理关系内涵…………………．25 6．1．2正视当前的镇村治理关系…………………………………．25 6．1．3正确处理好村委会与村党支部的关系…………………………25 6．1．4完善和发展“乡政村治”治理格局…………………………．．26 6．2完善基层群众自治建设，保障基层群众自治权利……………………．27 6．2．1加强基层群众自治组织建设………………………………．．27 6．2．2增强村民自治意识………………………………………．27 6．2．3完善群众自治制度………………………………………．27 6．2．4承接政府管理和职能……………………………………．．28 6．2．5支持村级经济建设………………………………………．28 6．2．6加快新农村建设…………………………………………28 6．3积极转变政府职能，完善政府配套服务……………………………28 6．3．1积极转变政府职能………………………………………．28 6．3．2完善工作指导方式………………………………………．28 6．3．3规范协助管理行为………………………………………．28 6．3．4开展协助工作有偿服务制度………………………………．．28 6．3．5积极推进社区组织建设……………………………………29 6．3．6实施扶持帮助政策，提升村民自治能力………………………．29 6．4加强法律宣传，提高村民自我管理的意识…………………………．29 6．4．1通过加强农村法制宣传教育，加大基层民主法治建设力度…………29 6．4．2要创新载体，开展生动有效的普法活动………………………．29 6．4．3要加强科技培训，提高农民科技素质…………………………30 6．5提高素质，加强村镇人才培养…………………………………．．30 6．5．1提高镇村干部的理论水平和驾驭农村经济社会发展的能力…………30 6．5．2着力提升村民素质，为农村新型合作经济发展创造条件…………．．30 结语．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．30 参考文献．．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．……．．．．31 扬州大学学位论文原创性声明和版权使用授权书．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．33 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 ●-·‘J··_■一 1月IJ吾 1．1选题背景、意义及目的 1．1．1背景、意义 我国《宪法》第一百一十一条中明确规定：村民委员会是我国的基层群众性自治组织 ①。自此，村民自治以法律的形式在我国被确定了下来。村民自治制度的建立，实现了中 国农村治理体制的根本性转变，标志着我国乡村社会由国家权力刚性控制转向柔性指导， 乡镇人民政府成为了我国最基层的政权组织。随后，全国人大在1998年颁布实施了《村 民委员会组织法》，对村民自治的组成、职责、选举、监督和乡镇政府与村级组织之间的 关系等一系列内容作了具体表述。即：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务 的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办 理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民 的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作；村民 委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作；乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员 会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。② 村民自治作为我国基层的民主制度，自建立以来，使我国的基层民主状况得到了极大 改善，由村民自治带来的基层社会治理结构的深刻变化和基层经济社会取得的显著发展是 有目共睹的。但由于传统乡村治理思维惯性的长期熏染，以及观念意识、利益划分、制度 规范等因素的影响，实际操作中乡镇政府和村民自治组织之间的法定关系仍然存在不清 晰、不协调等问题，从而导致农村基层的治理成本增加，基层政权的社会整合能力、运作 效能受到挑战，这在一定程度上制约着乡镇政府管理职能的转变，也影响了村民自治的健 康发展。 乡镇政府作为我国基层公共管理的主要机构，在村民自治条件下，如何界定自身所处 的位置和扮演的角色?如何转变职能和规范政府管理行为，从管理型政府向服务型政府转 变?如何正确处理好乡镇基层政权与村级组织之间的关系，促进双方有效衔接和良性互 动?这些都是值得我们加以研究的现实问题。 本文以毗邻泰兴市区的H镇为例，探讨泰兴市在逐步推进城镇化过程中，如何理顺乡 镇政府与村民自治组织的关系，完善落实村民自治的可行性方法和措施，优化乡镇政府行 政管理与村民自治之间的衔接和互动，使我国农村基层经济社会发展更具活力，发展之路 更顺畅，基层社会更稳定，这对于在新形势下促进农村、农业、农民等“三农”问题的解 决和维护基层社会稳定，加强和创新基层社会管理均具有十分重要的意义。 1．1．2选题目的 地处江苏苏中地区的泰兴市，经济相对发达，连续十二届跻身全国县域经济基本竞争 力百强县 市 行列，入选中国最具竞争力百强县 市 ，2012年排名至第5l位。近年来， ①《中华人民共和国宪法》 2004 ． @《中华人民共和村民委员会组织法》 2010 ． 扬州大学硕士学位论文 泰兴市持续推进“学赶苏南、跨越发展”战略部署，着力在调整经济结构、统筹城乡发展、 保障改善民生等方面狠下功夫，奋力开启建设更高水平小康社会和基本实现现代化新征 程。本文试图在此背景下，以泰兴市H镇为研究对象，探求泰兴市镇村治理关系的基本现 状、存在问题以及优化路径，进一步推动乡镇行政管理职能转变和村民自治组织的发展。 1．2文献综述 1．2．1国内研究现状 20世纪80年代以来，随着村民自治制度的确立，国内学术界对我国基层政府和基层 社会发展等方面作了大量研究，其中对建立村民自治后的镇村治理关系有很多探索，主要 围绕以下几个方面的内容予以展开。 1、乡镇作为上级政府的派出机构，村居实行自治 徐勇、温铁军、徐增阳等是这种观点的代表人物。徐勇认为：“简县、精乡、强村” 是未来基层治理模式的方向。简县是指精简县级管理机构，建立服务性政府；精乡是指将 乡镇政府剔除出国家行政序列，只作为派出机构；强村是指提升自治能力，增强服务群众 的综合能力。具体设计为：县级政府成为国家最基层政权，乡镇政府作为县级政府的派出 机构并受县级政府委派，专门从事县政府委派的工作和任务。村治是指在村一级实行村民 自治，村民委员会作为村民自治性组织，从而实现乡村治理的结构性转换。③温铁军也提 出，把乡政府改成乡公所，乡公所只是一个上情下达的机构。各村落实自治法，村自治组 织直接对县。各乡镇范围内的各村选出代表联合组成合作社理事会直接行使职权，控制乡 一级的信用社、供销社、粮站、农机站等涉农部门，决定其服务和收费。④他们认为，这 种模式有利于构建更高效的基层政府管理运行模式，减少政府对村民自治组织的干预。 可是，乡镇作为上级政府的派出机构，现实中有几个问题难以解决：一是乡镇区域内 的公共事务管理问题。缺少了乡镇政府的综合管理，单单依靠乡公所这种上情下达的机构， 农村的公共事务管理将缺少资源和相应的管理手段；二是派出机构作为县政府权力的直接 延伸，人员由县政府直接任命，只对上负责且不再需要接受区域内的选举，长此以往将不 可避免造成干部与群众关系的日渐脱离，这不利于农村的发展和稳定。 2、乡镇政府、村居实行自治 中国社科院知名学者于建嵘认为，随着市场经济的进一步发展，乡镇政府作为控制型 治理的角色应该向自治型转变。即：撤销乡镇政府，建立自治组织，大力发展村民自治组 织，深入开展农村经济合作组织，指导农民进行经营。20世纪末我国基层政权体制的角色 变迁，逐步由控制型向自治型转变，确定村民自治后，乡村政治领域中的政府公权力在逐 渐退出，在这种情况下，乡镇自治就成为现实选项。⑤还有一些学者提出，目前我国的乡 ③徐勇：《中国农村村民自治》EMJ，华中师范大学出版社，1997．21． ④温铁军：《如何进行新一轮农村改革》[D]，中国经济时报，2003． @于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》[J]，战略与管理，2002，第6期 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 镇管理体制运行中存在着诸多问题。一是利益冲突明显。按照“切块包干、分灶吃饭”的 现行财政体制，已形成了国家、乡镇政府、乡镇干部、村民多种主体之间的复杂利益关系。 二是体制冲突加剧。目前的乡镇政权体制存在着诸如党委一元化领导和一体化运作的现 状，与实行党政分开的改革目标以及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定 权力一定程度上存在着虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，县 级职能部门设立的分支或派出机构使乡镇职能部门化，从而使乡镇权力的运行难以发挥整 体效能。三是行为腐败猖獗。乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和 制度化程度低，加上社会分配不公等因素的刺激，造成乡镇干部追求短期性和寻租性行为， 他们利用手中权力直接、间接地谋取私利，收受贿赂、敲诈勒索，大吃大喝、假公济私等 个体化的不规范行为泛滥。他们认为，我国的行政管理总体上是一种单向政治统治方式， 作为乡镇行政管理也是一种控制型治理体制，由于约束制衡的缺少，使之表现出很强的自 我扩张性。如果实行镇、村自治，则可解决现行体制下一些难点问题。@具体来说，就是 镇、村都实行自治，强化公安、司法、税务、工商等上级派出机构；对村级自治组织进行 充实和加强：加强农村中介组织建设。 3、取消乡镇机构 近年来，我国推行的农村税费改革、管理体制改革等措施，对乡镇政府的职能产生了 较大影响。概括地讲就是，县级政府上收一点，“垂直”单位挤走一点，基层自治下沉一 点，自身职能收缩一点，乡镇政府作为一级政府的生存空间急剧缩减。而且从法律角度看， 乡镇既没有行政许可权，也几乎没有行政处罚权。事实上，现在乡镇已经没有了作为一级 政府的独立权力空间，很多地方的乡镇作为政府权力实体己经不复存在。基于这种趋势， 赵树凯认为，取消乡镇机构，直接由县级政府管村。理由是现在不少行政职能由县级政府 部门直接派出机构管理，将乡镇建制取消可以减少行政开支，同时又可以赋予村级组织更 大的自主权。⑦ 对于取消乡镇机构的构想，党国英等学者则持反对意见，他认为：“有人提出要取消 乡镇一级政府是完全错误的，公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不 能走回头路。从政治学规律看，除非某项公共职能具有高度的专业化性质，否则实行派出 制会产生严重的官僚主义弊端。”@ 3、取消村级层次，建立大农村社区 党国英是质疑村民自治在基层民主中实际作用的代表之一。他认为，由于受到来自政 府层面的压力，在中国农村实行村民自治并非真正意义上的自治，应该建立大农村社区。 其基本思路是：首先，取消村级管理层次，将其原承担的公共管理职能转移到乡镇管理机 构，所承担的经济职能转移到民间经济组织。其次，适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行 @沈延生：《村政的兴衰与重建》[J]．战略与管理，1998，第6期． @赵树凯：《乡村治理：组织和冲突》[J]，战略与管理，2002第6期 @党国英：《撤销乡镇政府，并非改革目标》[J]，南方都市报，2005—6—13 扬州大学硕士学位论文 “民主选举、议政结合、两委合一”，所谓两委合一，即政府委员会与党的委员会合一⑨。 1．2．2国外研究现状 村民自治作为我国特有的一种乡村管理体制，具有鲜明的中国特色，近些年来，国外 一些汉学家，如杜赞奇、欧博文、戴慕珍、史天健等也陆续进入这一领域开展研究。从研 究成果看，涉及我国乡村政治、经济、文化等各个方面，研究质量和研究人员在逐步提高 和增多。其中较为集中的观点是：中国乡镇政府与村民自治组织的关系，说到底是国家与 社会关系在农村的缩影，它反映了中国政府对农村的治理方式，已经由过去依靠国家机关 集中统一管理，而转为群众的自我管理。⑩从现实情况可看出，导致乡镇政府与村民自治 组织关系不平衡的原因，多是乡镇政府变“指导”为“领导’’，村民自治组织变“协助工 作”为“份内工作”所致。所以，进一步明确二者之间的法定关系，厘清双方的管理权限 边界就显得尤为重要，也成为优化双方关系的关键。 1．3研究目标、内容、方法、技术路线和可能的创新之处 1．3．1研究目标 从厘清我国农村治理关系发展的历史进程入手，对目前我国乡镇政府和村民委员会的 职能、组织结构、人员配备、管理模式等法定关系进行探讨和研究。在此基础上，通过对 泰兴市H镇进行深入调查，分析H镇与村民委员会关系的现状、存在的主要问题，研究当 前影响二者关系的因素和成因，最终提出如何理顺、优化镇村治理关系的基本思路和对策， 以进一步推动我国乡镇行政管理职能转变和村民自治组织的发展。 1．3．2结构内容 1．研究我国农村治理体制的历史沿革及法定关系。 2．研究泰兴市H镇镇村治理关系的现状、存在的主要问题及成因。 3．研究优化镇村治理关系的基本思路和对策。 1．3．3研究方法 本论文研究方法采用案例研究为主，以实地走访、问卷调查、文献阅读等方法收集、 占有第一手资料，通过对单个案例的研究分析抽象出事物的本质属性和发展规律。首先把 泰兴市H镇作为个案进行调查走访，然后对镇、村干部和村民进行问卷调查，了解三个不 同层次的对象对镇村治理关系的认知程度、镇村治理现状、存在问题等多个方面的内容， 最后，通过对调查问卷的内容分门归类、总结提升，归纳出本文的结论。 1．3．4技术路线 1．文献资料的查阅：通过对网络、专业书籍杂志、图书馆等处的相关文献的查阅、 整理和分析，尽可能广泛了解他人对村镇治理关系问题的研究成果，为本课题的研究提供 基础信息，同时，力避与前人产生重复研究，力求思路和方法创新、内容创新，力争研究 @党国英：《“村民自治”是民主政治的起点》[J]，战略与管理，1999，第6期 @杜赞奇：《文化、权力与国家》[M]，江苏人民出版社，2010 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 理论具有一定的借鉴意义，产生现实效果。 2．系统研究我国农村治理体制的历史沿革和现阶段镇村治理的法定关系。 3．实地调查研究泰兴市H镇镇村治理现状，通过走访约谈、问卷调查，深入分析镇 村治理关系中隐含的主要问题及成因。 4．提出优化镇村治理关系的基本思路和对策。 1．3．5可能的创新之处 1．法治理念与农村实践的结合。笔者利用在校期间所学的行政管理学、公共政策学、 行政法学和公共治理理论，从法理的高度去制定镇村治理关系的分析框架，再结合自己长 期来参与镇村治理的实践，将已经积累的实践工作经验进行理论提升，力图为探索具有中 国特色的镇村治理理论提供一条相对合理与有效的路径。 2．典型调研与区域拓展的结合。本课题虽然立足于泰兴市H镇镇村治理现状的调研， 但笔者也曾专题调研过苏南地区的太仓市，通过这两个地区的调研分析，至少可以为江苏 经济发达和较发达地区的镇村治理实践提供了可资借鉴的经验。 3．理论分析与实践效用的结合。党的十八大报告中指出，坚持走中国特色的城镇化 道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。李克强总理也曾多次强调城 镇化是未来中国经济增长的动力，城镇化是扩大内需的最大潜力。本文的研究一方面迎合 了推进我国城镇化的大趋势，从理论层面探讨了乡镇人民政府和村民自治组织如何正确履 行职责、优化双方关系，促进农村基层经济社会更好地发展等问题。另一方面，也正是在 上述理论分析的基础上提出了若干可操作性的对策建议，可以直接用来付诸实践，其中的 部分对策已经在笔者的工作范围内加以实施了。 扬州大学硕士学位论文 2我国农村治理体制的历史沿革及法定关系 2．1我国农村治理体制的历史沿革 2．1．1新中国成立前的农村治理体制 应该说，在中国古代，镇、村作为一级组织的概念尚未建立起来。如果说与现在镇村 层级相似的就是秦汉到宋朝时的乡里制和宋朝到明清时的保甲制。 第一阶段，秦汉到宋。秦王朝统一六国后，实行了以郡县制为特点的中央集权体制。 在这一体制下，县是国家的基层政权单位。在县以下，实行乡、亭、里制。“大率十里一 事，享有事长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游激。三者掌教化。啬夫职听讼，收 赋税。游激循禁贼盗。” 《汉书》卷19上，《百官公卿表第七上》 。但乡不是一级政权机 构，而是县延伸至乡的行政组织。乡以下的事、里、什、伍则是行政基本单元。主要任务 是征税、治安、司法、教化。啬夫、游徽等官员一般由郡县委派，三老则在当地举荐基础 上由官府确认。三老地位和威望很高，却没有正式傣禄。总的来看，在这一阶段，乡村治 理表现为内在行政、表象自治。 第二阶段，宋到明清。宋代，实行半农半官的“保甲体制”，国家基层政权机构为县。 宋代以后，“乡里制度开始由乡官制变为职役制。乡村主要依靠保甲体制和家族势力治 理。在这一阶段，乡村治理表现为内在自治、表象行政。 总的来看，古代中国乡村治理体制的建构目的主要有：通过乡里行政组织网络，收取 赋税、征派劳役兵役，维持治安和司法。到唐宋以后，后两项功能也为乡村自组织所替代。 税役可以说是县以下行政组织的主要功能。这是因为，为维护国家统治机器的存在和运行， 必须向农民征收赋税和兵役。要修建重大的公共工程 更多的是供皇帝官僚私人享用的工 程 也需要无偿征调劳力。 国家的政权统治还取决于社会的构成。传统中国是以农户经济为基础的，这种经济有 天然的自组织能力。农户依靠家庭和放大了的家庭一家族，自给自足，可以满足绝大部分 的生产生活需要。国家对他们来说只是一种不得已的外部性需要。出于对家庭的保护和国 家的敬畏，他们一般都会自觉缴税服役。所以，到了唐宋以后，随着小农经济的日益成熟， 乡村自组织能力愈来愈强，秩序和治安等功能日益由乡村自组织力量所行使，即便是税役 等行政功能也需要依靠乡村的自治力量。 正是基于以上理由，国家没有必要将政权设置于最基层。国家只需要将行政功能延伸 到县以下，而不必在县以下设立政权机构。在中央集权统治下实行乡村地方的有限自治， 既可以达致国家征税派役的目的，又能够最大限度的节约治理成本。这种“不干预主义” 无疑是一种理想的治理选择。问题只是在于上层皇权官僚机器日益膨胀，会大量消耗小农 经济的有限剩余，民不聊生，最后导致底层人民的反抗。 第三阶段，清末到民国。国家治理体制的一个基本特点是政权下沉，乡开始成为一级 正式的政权机构。乡作为一级正式的政权组织是以自治的名义出现的。1908年，清廷颁布 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 的《城镇乡地方自治章程》规定：县府以上所在地为城，县府以下当地户籍5万以上为镇， 不足5万为乡。城镇乡均实行自治。乡管理机构由议事机构和乡董组成，议事机构成员由 本乡选民选举产生，实行议行分立。乡的自治执行机关包括乡佐、多童各1名，自治职能 以学务、道路、卫生、慈善事业等为主。 民国政府基本继承了清的乡镇自治体制。但民国政府通过颁布一系列的法律法规，使 乡从制度上正式成为国家的基层政权。乡设立代表会议、乡公所，下设民政、警察、经济、 文化四股。乡镇公所受县政府之监督指导，办理本乡 镇 自治事宜，及执行县政府委办 事项。其功能主要是编查户口、整理财政、规定地价、设立学校、推行合作，办理警卫、 推进卫生、实行造产、开辟交通、实行救协等。 但民国政府的乡镇自治仅体现于制度上，未实现真正的乡镇自治。一是地方自治未体 现其民主自治精神，而流于“土劣自治”，二是战乱不断，制度无法实施。为此，国民党 更多的是推行融“管教养卫一体的保甲体制。所以，在20世纪上半期的民国政府时期， 乡村治理主要实行的是名义自治实则是军政控制的体制。 2．1．2新中国成立后的农村治理体制 1．新中国成立初期 1949,-～1958年 新中国成立后，全国普遍建立了乡 行政村 政权。1954年第一部宪法规定，我国农 村基层政权为乡、民族乡、镇。乡镇人民委员会由乡镇人代会选举产生，由乡 镇 长、 副乡 镇 长及委员组成，名额为3—13人，每届任期两年。其职权达10项之多，包括 经济、政治、文化、社会等各个方面。乡镇人民委员会可以按照需要设立民政、治安、武 装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会。随着基层政权体系的建立，国家迅 速在全国农村全面展开了基层组织的创建。当时主要创建了两类组织：一是农村基层党和 政权机构。党委机构延伸至镇、村。二是农村经济合作组织。按照创建的时间顺序依次为 互助组、初级社、高级社。可以说，在当时形势下，这样的组织建设是成功而有效的，很 好地适应了农村形势发展和实际情况的需要。政府机构简洁高效，人民群众的积极性和责 任感得到极大提高，对完成建国初期农村建设的各项工作任务起到了重要的推动作用。 2．人民公社时期 1958--1983年 1958年开始，我国取消了乡镇政府，成立了人民公社，人民公社受县政府领导，统管 公社各方面事务。人民公社一般是一乡一社，2000户左右。其突出特点是政社合一，即生 产组织和政权组织的一体化。直接管理生产是公社与乡最大的不同，同时，人民公社实行 党政合一的一元化领导。这一管理体制一直延续农村改革的初期。 人民公社从管理层次上分为公社管委会、生产大队和生产队。其中生产大队实行分片 管理，一般设置党支部、大队委员会、妇代会、民兵连、团支部等工作组织，生产队作为 生产大队的基本单位。另外，人民公社的职能组织还包括财政所、供销社、信用社、兽医 站、农机站等部门，亦即人们俗称的“七站八所”。 公正地说，人民公社在建立初期对我国农村的发展确实发挥了重要作用，但是随着时 扬州大学硕士学位论文 间的推移，人民公社的体系也逐渐暴露出不适应生产力发展的弊端，如公社后期，特别是 大锅饭时期的农业生产、农民生活陷入停滞等问题，严重阻碍了我国农村经济社会的进一 步发展，极大地阻滞了我国农村由传统社会向现代社会的转型。 3．改革开放新时期 从1983年至今 人民公社体制尽管在一定时期适应了国家治理的需要，但随着时代发展，最终这种不 适应生产力发展的体制被农民先摒弃，后被中央政府所废除。20世纪70年代末，始发于 安徽风阳小岗村的家庭承包经营责任制开始在全国兴起，自此我国广大农村真正开始了 “乡政村治”的治理格局。 1982年颁布的宪法对于我国农村基层治理体制进行了规定，确立了乡镇政府作为我国 最基层政权组织，村民委员会实行自治。第二年10月份，中共中央、国务院发出《关于 实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，建立乡镇政府，同时按乡镇建立 乡镇党委，并根据群众意愿和生产生活需要逐步建立合作经济组织。以原各地公社的大致 范围为基础确定乡的规模。在乡镇建立村民委员会，实行村民自治。1987年，《中华人民 共和国村民委员会组织法》进一步规定，乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导的 关系，而不再是行政隶属关系。自此，我国乡村治理结构和相互关系以法律的形式确定了 下来，并延伸至今。这也意味着传统的以“命令一服从”为特征的乡村治理模式开始瓦解， 政府对农村的管理方式开始走向法治化、契约化。 2．2我国镇村的法定职能及体制机制 2．2．1我国乡镇政权的职权、机构和产生方式 一 乡镇政府的职能和职权 乡镇政府是基层国家行政机关，依法行使本行政区的管理职能、教育职能、服务职能、 分配职能等行政职能。根据2004年全国人大常委会新修订通过的《地方各级人民代表大 会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府一般设镇长 乡长 、副镇长 副乡长 若干名。乡镇政府职权具体可分为： 1 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机 关的决定和命令，发布决定和命令； 2 执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算， 管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司 法行政、计划生育等行政工作； 3 保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有 的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利 和其他权利； 4 保护各种经济组织的合法权益； 5 保障少数民族的权利和尊重少数民 族的风俗习惯； 6 保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权 利； 7 办理上级人民政府交办的其他事项。 二 乡镇机构和人员设置 见下表 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 1．乡镇机构 党委办公室 与政府办合署办公 、纪律监察室、组 党委部门 织科、宣传科 政府办公室 与党委办合署办公 、村镇建设科、民 内设机构及镇 政科、审计统计科、科教环卫办、安全生产监督科、 政府部门 属事业单位 综治信访办、财政所、农村经济服务中心、农技服 务中心、劳动保障所、水利站、文化站、广电站 垂直管理部门 派出所、司法所、工商所、税务分局、国土分局 群众团体 工会、共青团、妇联、残联 其他类型 人武部 2．人员构成 行政编制 40．60人 编制情况 事业编制 40．60人 副科级以上干部 10．15人 人员构成 中层干部 20．30人 工作人员 50．75人 镇级领导班子一般9．11名，主要包含乡镇党委书记、副书记、镇长、副镇长、人大主 席、纪委书记、组织委员、宣传委员、人武部长等。 三 乡镇主要领导的产生方式 乡镇党委书记、镇长、人大主席一般由乡镇人民代表大会选举产生，副镇长、人大副 主席等人选由乡镇人民代表大会提名，经选举通过后任职。其他政府工作人员根据国家及 上级部门主管部门的要求配制而成。 2．2．2村民委员会的组织性质、职能、设置及人员构成 一 村民委员会的组织性质和职能 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条明确规定，村民委员会是村民自我 管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、 民主监督。村民委员会法定的基本职能和任务是： 1 办理本村的公共事务和公益事业，协助维护社会治安，调解民间纠纷，向人民 政府反映村民的意见、要求和提出建议； 2 支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服 务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展； 3 尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基 础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的 扬州大学硕士学位论文 合法的财产权和其他合法的权利和利益； 4 依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合 理利用自然资源，保护和改善生态环境； 5 宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务， 发展文化，普及科学，促进村民自治组织和村民之间团结、互助； 6 协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。 但在现实中，村委会实际履行的职能远不止上述的法定职能，还包括行政、社会、经 济等诸多方面的工作。“上头千根针、下面一条线，上级部门开展工作，很多需要村级组 织协助才能完成，如在行政领域的有社会治安综合治理、民政事务、计划生育管理、退耕 还林工作、土地管理、合作医疗、统计调查、征兵工作以及人口普查、农业普查、工业普 查，等等；在经济领域的有管理村办企业、土地经营、组织水利建设、农业产前产中产后 服务和开发特色农业等；在社会管理领域有调解民间纠纷、村容村貌建设、道路桥梁建设、 河道建设、弱势群体帮扶等等。以上事务一定程度上造成村民委员会所承担的工作任务急 剧增加，工作压力不堪重负。 二 村民委员会的组织设置及人员构成 村民委员会的组织由村民会议和村民代表会议、村民委员会、各村民小组 小队 组 成。其中村民会议和村民代表会是村级事务的核心机构，重大村务事务必须经村民会议和 村民代表会讨论通过后才具有法律效力。 1．村民会议。村民实现直接民主是通过村民会议。按规定，参加村民会议的人员由 本村18周岁以上的村民组成；应当有本村过半数18周岁以上村民或者三分之二以上代表 参加才能召开村民会议，会议决定须经到会的过半数村民同意才具有效力。 2．村民代表会议。村民代表会议是村民会议的特殊形式。 1 村民代表的产生，由 村民小组召开村民大会直接选举产生，任期三年。 2 村民代表的名额，每10．15户推荐 产生一名代表。 3 代表的基本条件：执行党的路线、方针、政策，能代表广大人民群众 的根本利益，有正义感、责任心、办事公道，在村民小组、群众及家庭中有一定威信。 4 代表的作用：上传下达，积极宣传党的路线、方针、政策和法律、法规，把村民代表讨论 通过的重大决策渗透到群众中去，把思想工作做到每家、每户、每人，促进地方建设和农 村稳定，有效加强党与人民群众的血肉联系。 5 代表的权利和义务：参政议政，参与村 重大决策，村务公开，公益事业和决策与管理，参与村财务、资金的使用与管理。 3．村民委员会。村民委员会是村民自治的办事机构。由正、副主任和委员三至七人 组成，其中妇女应有适当的名额。村委会组成人员由村民选举产生，每三年选举一次，可 连任，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会设立人民 调解、治安保卫、公共卫生等委员会。主要职责包括：宣传贯彻法律、法规和国家的政策： 维护村民合法权益；发展文化教育，普及科技知识；依法管理村集体所有的土地、和其他 财产：保护和改善生态环境；支持和组织多形式的合作经济和其他经济，促进农村生产： 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 保障集体经济组织和村民合法的财产权合法的权利和利益；举办和管理公共事务和公益事 业：依法调解民间纠纷。 4．村民小组 小队 。设有村民小组长，由当地村民兼职，村民小组会议推选产生。 其主要职权是：一是收集本组村民的建议、意见，向村委会反映；二是传达村民委员会的 相关决定；三是协助村委会办理本村的公共事务和公益事业，如土地发包、水利修建等。 2．2．3法定的镇村治理关系 我国的《村民委员会组织法》对镇村治理关系是这样表述的：一是村民委员会是村民 自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主 管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护 社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；二是乡、民族乡、镇的人民政 府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的 事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。 由此可以看到，乡镇政府与村委会之间指导与被指导的关系虽然法定，但比较笼统和 原则化，未能清晰地明确指导、支持和帮助的内容范围、方式方法，最终导致由于制度供 给不足和空隙过大而产生的镇村关系不平衡，影响了我国基层社会的良性发展。 扬州大学硕士学位论文 3泰兴市H镇镇村治理关系的基本现状 3．1H镇和所辖村的基本情况 3．1．1 H镇基本概况 H镇地处泰兴腹地，位于泰兴镇和黄桥镇之间，区位优势明显，水陆交通便捷。334 省道、如泰运河横穿东西，新广线、新曲线纵通南北。全镇区域面积64．6平方千米，下辖 导及全体人员的共同努力下，经济和社会各方面得到快速发展，纵向比较，综合实力位于 泰兴市各乡镇 街道 中上游。 3．1．2所辖村的基本情况 覆盖率达95％以上，建成了两个1000亩的稻麦示范区。横向比较来看，各村居之间经济 发展存在不平衡，呈现北高南低的特征，经济条件较好的村大多拥有效益好的村办企业， 或集中耕地种植高效农业，村民在企业务工人员较多，经济收入也较高；经济条件较差的 村仍以农业生产为主。 3．2H镇的镇村治理关系调查情况 笔者在2012年8月至9月，对H镇镇村治理情况进行了座谈和问卷调查。座谈会参 加对象为乡镇分管领导、乡镇政府法制员、民政科长、5至6名村主任；问卷调查对象为 镇政府工作人员、村委会干部和村民，其中政府工作人员占18％，村居干部占16．7％，村 居民代表及群众占65．3％。 3．2．1座谈主要内容及情况汇总 1．座谈内容 座谈内容 l 镇政府和村民委员会各自法定职能和职责分工 2 镇政府和村民委员会各自履职情况 3 镇政府和村民委员会对双方履行职责之间关系的认识 4 村民委员会的经济状况和主要经济来源 村民委员会协助镇政府完成职责范围以外工作情况 如具体安排哪些工作、安排这些工作有 5 无其他附加条件 。 6 村民委员会的工作绩效考核由谁实施、如何实施 7 镇政府和村民委员会之间存在的问题和规范措施 8 镇政府和村民委员会有效衔接和良性互动的建议 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 2．座谈情况汇总 总体来看，参加座谈对象对相关的多数事项认识比较到位，同时也指出，现实中确实 存在乡镇政府和村委会之间关系不清晰的情况，变指导为领导的情况事实存在着。其主要 原因包括各级干部的思想观念陈旧、习惯性思维影响、镇村经济实力不平衡和绩效考核杠 杆效应等。他们认为，要改变这种状况，必须做到这几点：一是切实转变思想观念，依法 依规履行各自职责，真正将双方关系恢复到法定轨道上；二是大力发展村级经济，增加村 级自身造血能力，摆脱对乡镇政府经济上的过分依赖；三是改变现有村居绩效考核方式， 降低或者取消乡镇政府对村居的考核比重和力度，让村民对村委会工作拥有更大发言权； 四是减少上级部门对村民委员会的工作摊派，让村委会能集中精力做好本职工作。 3．2．2问卷调查内容 1．发放问卷调查的基本情况 见下表 参与人 发放问卷数 有效问卷数 镇干部 41 41 村干部 85 83 村 民 354 334 共发放调查问卷480份，回收的有效问卷458份，其中政府工作人员占8．5％，村干部 占17．7％，村民占73．8％。在镇村治理关系的客观评价中，“参与主体”得分最高的是村 民，然后是村干部和镇干部。 2．调查问卷的内容和调查结果 见下表 镇干部 村干部 村民 问卷内容 答案内容 答案 比 例 答案 比 例 答案 比 例 选择 ％ 选择 ％ 选择 ％ 1．指导与被指导 30 73．2％ 60 72．3％ 86 25．7％ 1、你对镇村之间关 2．领导与被领导 7 17．1％ 10 12％ 23l 69．2 系的认识 3．不知道 l 2．4％ O 7 2．1％ 4．说不清 3 7．3％ 13 15．7 10 3％ 1．依法自治 35 85．4％ 65 78．3％ 286 85．6％ 2、你对村民自治如 2．村民自己做主 4 9．8％ 10 12％ 16 4．8％ 何理解 3．不知道 O 0 20 6％ 4．说不清 2 4．8％ 8 9．7％ 12 3．6％ 1．镇政府 28 68．3％ lO 12％ 20 6％ 3、你认为对村委会 2．本村村民 13 32．7％ 70 84．3％ 302 90．4％ 工作绩效考核应以 3．不需考核 0 0 0 谁为主 4．不知道 0 3 3．6％ 12 3．6％ 4、你认为村委会现 1．维护村庄安定 4 9．7％ lO 12％ 50 15％ 扬州大学硕士学位论文 在最应该做什么工 2．改善村庄环境 16 39％ 23 27．7％ 83 24．9％ 作 3．发展村级经济 18 44％ 40 48．3％ 159 47．6％ 4．管理好村级资产 3 7．3％ 10 12％ 42 12．5％ 1．村民选举 22 63．7％ 73 88％ 296 88．6％ 5、你知道村委会成 2．镇政府任命 13 21．7％ 5 6％ 15 4．5％ 员是如何产生的 3．村党支部决定 3 7．3％ 0 5 4．5％ 4．不知道 3 7．3％ 5 6％ 18 5．4％ 1．领导与被领导关系 10 24．4％ 21 25．3％ 168 50．3％ 2．支部通过党管干部原 28 68．3％ 50 60．2％ 86 25．7％ 6、你认为村党支部 则来管理村委会 与村委会关系是 3．一套班子两块牌子 0 12 14．5％ 50 15％ 4．不知道 3 7_3％ 0 30 9％ 1．村民 3 7．3％ 3 3．6％ 50 15％ 7、你认为村级经济 2．镇政府 2 4．9％ 10 12％ 76 22．8％ 和社会发展应由谁 3．村民委员会 3 7．3％ 3 3．6％ 86 25．7％ 承担 4．共同承担 33 80．5％ 67 80．8％ 122 36．5％ 1．满意 18 43．9％ 14 16．9％ 30 9％ 8、你对镇村关系的 2．基本满意 20 48．8％ 20 24．1％ 79 23．7％ 现状满意吗 3．不满意 3 7_3％ 3l 37．3％ 107 32％ 4．说不清 0 18 21．7％ 118 35．3％ 1．j艮辛苦 12 29．3％ 50 60．2％ 62 18．6％ 9、你认为村干部工 2．辛苦 25 60．9％ 2l 25．3％ 176 52．7％ 作辛苦吗 3．不辛苦 4 9．8％ 12 14．5％ 96 28．7％ 4．不知道 O O lO 3％ lO、你认为村干部 1．相适应 3 7．3％ 6 7．2％ 14 4％ 收入与承担的工作 2．不相适应 35 75．4％ 73 88％ 266 79．7％ 项适应吗 3．说不清 3 7．3％ 4 4．8％ 54 16．3％ 11、你对镇政府和 1．清楚 15 36．6％ 20 24．1％ 30 9％ 村委会的职能清楚 2．有点清楚 25 60．9％ 45 54．2％ 269 80．5％ 吗 3．不清楚 l 2．4％ 18 21．7％ 35 10．5％ 12、你对镇政府和 1．比较多，不堪重负 25 60．9％ 76 91．6％ 197 59％ 市部门额外摊派到 2．一般，能应付 10 24．4％ 7 8．4％ 90 27％ 村的工作如何理解 3．不清楚 6 14．6％ O 47 14％ 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 3．2．3问卷调查所反映的H镇镇村治理的基本现状 1．干部群众的民主法治意识有很大提高 通过调查问卷第2题“你对村自治如何理解”的答案可以看到，大多数干部群众选择 依法自治，可以说意见比较一致，这说明随着这些年来我国民主法治建设进程的推进，实 行基层民主已经深入人心，充分体现出于部群众的民主法治意识已得到普遍提高；在第5 题“你知道村委会成员是如何产生’’的问题上多数群众和部分干部选择了由村民选举产生， 说明经过多年的基层实行民主选举后，干部群众对选举的认识比较到位，更体现出群众对 自身权力的保护有清醒认识。同时，在村委会成员应该“镇政府任命这一选项上，镇干 部与村干部和村民的选择有分歧，有21．7％的镇干部认为村委会成员还得由镇政府来任命， 某种程度上表明镇政府在镇村关系中依113处于强势地位和部分镇干部民主法制意识比较 淡薄。 2．镇村两级在治理关系的认识上差异较大 调查问卷的第1题“你对镇村之间关系的认识”选项中，有73．2％的镇干部和72．3％ 的村干部选择“指导与被指导”，说明镇、村两级干部对镇政府与村委会之间关系的认识 比较一致，而超过了三分之二的村民 69．2％ 认为两者之间是“领导与被领导”的关系。 最值得深思的是，在镇干部、村干部中仍有17．1％和12％的人认为两者之间为“领导与被 领导的关系。一方面说明大家对镇村治理关系认识上还存在差异，另一方面也表明在现 实中镇、村之间确实存在关系不清晰、不协调的情况，镇村治理关系的现状有需要进一步 改善的地方。 另外，从第11题“你对镇政府和村委会各自职能清楚吗”的选择看，也证明了镇村两 级对各自关系的认识不够全面，选择“有点清楚的，镇干部占60．9％、村干部占54．2％， 而村民则高达80．5％。 3．发展经济和改善环境成为村民最关心的问题 在调查问卷的第4题“你认为村委会现在最应该做什么工作’’的选项中，大家选择比 较集中的是发展村级经济和改善村庄环境，所占比重超过三分之二。一方面说明了经济发 展与提高生活水平仍是镇村干部和村民最关心的问题，另一方面也表明随着生活质量的提 高，村民对居住环境的改善有着更大的期待。 在第7题“你认为村级经济和社会发展应由谁承担”选项中，大家选择的集中度不高， 镇、村干部认为应该“共同承担”的占比较多，村民的意见比较分散，有22．8％的村民认 为应由“镇政府承担”，25．7％的村民认为由“村委会承担”，只有36．5％的村民认为应共同 承担，这表明干部和群众就村级经济发展问题的主导权方面存在较大差异，但镇村干部在 这方面意见比较统一，说明村级经济和社会的发展，不仅只是依靠镇政府、村委会，而且 包括村民自身，只有大家共同努力，共同协作才能更好地促进村级经济和社会全面发展。 4．镇政府及上级部门额外摊派给村委会的工作较重 在第12题“你对镇政府和上级部门额外摊派到村的工作如何理解”的选项中，镇村 扬州大学硕士学位论文 16 __一 干部和村民认为工作负担较重的占比较大，分别占比60．9％、91．6％和59％。从笔者接触 的调查对象，不管是镇村干部和村民，大多数人都认为，上级摊派到村的工作量过于繁杂， 影响了村干部的本职工作，但是摊派工作又非完成不可，因为镇政府每年年终对摊派的工 作实行绩效考核，并与村干部收入挂钩，如果完成不到位不仅会影响村集体荣誉，而且影 响工资收入。 另外，从第9题“你认为村干部工作辛苦吗、第10题“你认为村干部收入与承担的 工作适应吗’’的选择看，也证明了村干部工作比较辛苦，收入与承担的工作不相适应。 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 4泰兴市H镇镇村治理关系中存在的问题及原因分析 4．1镇村治理关系中存在的问题 4．1．1镇村治理的法定关系发生偏差 我国《村民委员会组织法》对镇村关系的表述是“村民委员会是村民自我管理、自我 教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督’’； “村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人 民政府反映村民的意见、要求和提出建议”：“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责 并报告工作”；“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”；“乡、民族乡、镇 的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治 范围内的事项”。可以看出，乡镇政府与村民委员会之间属于“指导与被指导”的法定关 系，但在现实情况下，这种法定关系发生了偏差，变“指导”为“领导”的情况大量存在， H镇有的村干部形象地比喻道：村委会与镇政府就是儿子与父亲的关系，父亲要求儿子做 什么事，儿子不得不做。 4．1．2村民自治组织的自治能力尚不够平衡 目前H镇村民自治大致上可以分为两种类型：一是强化自治功能，贯彻《城市居民委 员会组织法》、《村民委员会组织法》较好的基层群众自治组织，这种类型只是极个别现象； 二是在形式上虽然贯彻了《城市居民委员会组织法》、《村委会组织法》，但村 居 委会 的运行方式未能摆脱传统模式。这种情况只是表象自治化，实际是行政附属化组织或兼有 自治型和行政型的特点。这类情况在H镇村委会还普遍存在。这除了法制观念和民主意识 存在问题外，还由于一些村委会经济基础薄弱，经济支撑能力不强，缺乏自我积累、自我 管理、自我服务的财力。另一个原因是村民、居民自治组织自身的能力素质不高，组织协 调能力有限，与群众自治的要求还有差距，等等。 4．1．3村干部的工作能力与新形势下的现实要求不相适应 村干部在乡镇政府指导村级组织的过程中发挥着重要的作用，村干部素质的高低直接 关系到指导的有效性。H镇镇村治理关系发生偏差，一方面是由于历史沿革下的传统思维 惯性的影响，另一方面，也与村干部的实际工作能力与现实要求不相适应有很大关系。主 要体现在： 1．村干部缺乏管理的能力和思路。尽管随着国家近几年不断加大招聘大学生村官的 力度，村干部的整体素质较过去有了较大提高，但村干部知识结构单一、文化层次不高的 情况依然存在，与现实需求还有一定的差距。如笔者接触到的很多村干部最高学历只是高 中，甚至有不少只有初中文化水平。由于知识结构单一、文化层次不高，导致思想观念老 化、陈旧。比如在村庄治理方面，还是沿用老办法、老手段，强调管制而忽视服务；在发 展村级经济方面，缺乏创新精神、现代经营知识，眼光狭隘，无法实现村级经济从粗放式 经营向集约式经营方向转变，导致有的村办企业常常败于市场竞争中。 扬州大学硕士学位论文 2．知法、懂法的村干部比较缺乏。笔者查阅了H镇2012年涉村信访事项和矛盾调解 协议，发现很多事情本来村干部完全可以解决，但由于不懂法、不依法办事，而造成矛盾 激化，甚至有的村发生村干部和村民因矛盾纠纷发生打架的事件。 3．村干部年龄老化较严重，出现梯队断层。由于村居条件相对艰苦，村干部工资收 入不高，对青年人缺乏吸引力，村里的年轻人往往不愿意回村工作。目前H镇各村居村干 部的年龄老化较为严重，约25％的村干部已临近退休，村干部中25叫O岁的成员相对较 少，后备梯队青黄不接程度不断加大。虽然前两年H镇每个村 居 都分派了一名大学生 村宫，但大学生村官通过公务员考试、另择工作而辞职的不在少数。据笔者统计，2012年 H镇因各种原因辞职的大学生村官有6人之多。 4．1．4镇政府对村委会的考核方式不够合理 作为村民自治组织，其服务村民的绩效状况理应由村民考核评价，可实际却存在着H 镇各部门下达考核指标和评分标准，考核各自交办的工作。目前H镇存在组织、纪检、宣 传、统战、工会、共青团、妇联、教文卫体、关心下一代、民政、劳动社保、计划生育等 百分考核，计分考核内容累计达120项之多，其中还有好几个“一票否决”评先进资格的 项目。每种百分考核都检查纸质台帐，有的还要提供活动现场、图片资料、新闻报道剪报 等资料。为了达到考核检查的要求，村委会搞一个活动，要在几种台帐里存档资料；有的 工作建了电子台帐，还得重复做纸质台帐。 4．1．5上级政府及部门无偿摊派到村的工作过多过重 镇村干部普遍反映，上级摊派到村的工作量过于繁杂，工作比较辛苦，很多行政管理 和社会事务工作要村委会协助和配合，有些本不属于他们的工作职责，但也很少得到报酬 或根本没有报酬，加重了村干部的工作负担。由于镇政府每年年终对摊派的工作实行绩效 考核并与村干部收入挂钩，完成不到位不仅影响村集体荣誉，而且影响工资收入，所以镇 政府下发的摊派工作又非完成不可。 4．2镇村治理关系中存在问题的原因分析 4．2．1传统乡村治理惯性思维的影响 受传统体制、习惯势力所左右，有的领导干部“公仆”意识不强，说话、行动、待人 接物，始终摆着一副家长脸，颠倒了“公仆’’与“主人”的位置，不能正确处理对上负责 与对下负责的关系；有的职能部门、基层干部“官本位”意识较严重，工作方法简单，自 以为是，以官代法，以权压法，甚至无法无天；还有的领导，由于受旧的一套管理模式的 影响，形成了一种思维定势，就是镇里要听市里的，村里要听镇里的，组里要听村里的， 对放权、还权于民不习惯，不放心，甚至想不通。也有一些村民习惯于听上面的，对民主、 自治有点麻木，觉得无所谓。当然，也有少数人过分强调民主、自由，有一种不切实际的 想法和要求，这些都不同程度地影响了镇村关系的良性发展。 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 4．2．2镇与村的职责界定不清 1．政府依法行政与群众自治各自的权限边界较为模糊。我国《村民委员会组织法》 对镇政府与村委会之间的关系和各自权限作了一般性的规定：镇政府有权指导村委会工 作，但不得干涉属于村自治范围内的事务。由于这种规定相当原则化，缺乏明确具体的可 操作性。因此，在实践中往往会产生两种极端：一种是镇政府通过自己的强势地位，变“指 导”为“领导”，村级自治组织成为乡镇政府实际上的下属单位。另一种情况是，尽管目 前农村基层政权结构是乡政村治，但党的关系并没有重大变化，镇党委可以通过对村党支 部的有效领导来间接地领导村委会。“指导’’仍变为“领导’’，“服务”也变味为“命令”。 还有一种是村级自治组织强调自治，对乡镇的指导、指示表现为不听话，甚至“抗上”。 2．政府行政管理与基层群众自治的职能范圈划分不太清晰。与管理权限模糊相对应 的是职能范围划分不清晰。职能范围是能否有效衔接和良性互动的关键，而这方面恰恰存 在的问题最大。“上面千条线，下面一根针”，好多事务很大一部分都是由村民委员会来完 成的，双方由此形成特定的目标责任关系，因而村民自治过程中渗透着大量的政府行政行 为。据我们的调查发现，目前村委会工作量很大，协助政府及政府部门的管理事项多达70 多项，疲于应付。具体可以总结为“五”多：一是创建多。生态村居、绿色村居、平安村 居、节水工程等等。可以说村居承担了工作量的一半左右。二是会议多。调查中反映有的 村居半年开了50多个会议。三是调查多。人口普查、污染源调查、经济普查等等，非常 频繁。四是盖章多。如产权证明、未婚证明等等。五是接待多。某一村居一年接待就达40 多批次。这其中，政府应该放掉哪些，自治组织应该承接哪些，还不是很清晰，由此影响 了两者之间关系的良性互动与健康发展。 4．2．3乡镇政府对村委会人事的干预和劳动报酬的控制 镇党委实际上掌控了村干部尤其是村书记、村委会主任等村公共权力运作人的任免 权。按法律规定，村支书、村委会主任等村干部应分别由本村党员和村民选举而产生。但 往往在选举前，上级党委政府已经有了意向人选，并通过宣传和说服手段将意向人选尽力 推下去。从现实情况看，经镇党委政府提名的村干部人选很少落选。除直接干预选举外， 镇党委政府往往通过派遣镇干部下村的办法来强化对村委会的管理。从笔者了解的H镇目 前相关情况看，有4个村的村支书是镇党委政府派遣。 H镇党委政府除对村委会人事权的干预外，还控制着村干部的劳动报酬。H镇政府往 往是通过评定各村每年工作的成效来指导年终干部分配的具体金额。每年H镇政府通过与 各村签订“目标责任书”、下发年终考核细则等，将村干部收入与是否完成任务挂钩。因 此在很大程度上，镇党委政府强化了对村民委员会及村干部的管控力度。 扬州大学硕士学位论文 5太仓市在镇村治理方面的成功经验 江苏苏南地区的太仓市较早践行服务型政府理念，顺应市场经济和社会发展的需要， 在镇村治理关系上具有鲜明的特点。笔者在2011年曾经认真考察过太仓市推进镇村治理的 情况，认为太仓市镇村治理方面有不少成功经验可予以借鉴。 5．1引导基层群众自治，推动政府体制改革 任何自治组织都是相对的，基层群众自治需要政府的引导与管理，要在民主与法制的 轨道上，合理运用政府的权威，加强政府在自治过程中“启动、引导、宣传、监督、规范” 的职能，来推动基层群众自治工作的有效开展。为此，太仓市积极推动镇政府组织、人事、 职能和管理方式方法的改革。在各镇普遍推行中层干部竞争上岗，一般干部双向选择的办 法，优化了人员配置，提高了行政效率。在职能上，太仓市各镇政府大力引导村级经济发 展，积极构建以产业服务队为主体的运作机制。不同的专业服务队，针对各自服务的产业， 深入到相关的村、户，进行产前、产中、产后的各项跟踪服务，并引导农民按照“协会+ 农户”的形式，构建产业主体，使工作重点切实地转移到引导村级经济发展上来。由于各 镇政府各部门分工明确，职能定位合理，工作方式方法适当，一系列措施得力，形成基层 政府与群众自治组织的上下互动，大大推进了基层群众自治的民主化进程。 5．2完善基层制度建设，保障群众自治行为 太仓市相继出台了《民主决策日制度》、《太仓市村级民主建设暂行规定》、《关于进一 步规范村务公开和民主管理制度的意见》、《太仓市农村基层组织规范化管理暂行办法》、 《太仓市社区党组织规范化建设暂行办法》等，全面实施基层群众自治。在民主选举方面， 全市共89个村委会，67个社区居委会，全部采取直接选举方式，使一批政治素质好、有 文化、能力强的党员、干部和能人被选进村委会和居委会领导班子。在民主决策方面，自 1992年起，全面制订《村民自治章程》和“村委会工作制度”，推行村民会议、村民代表 会议、村民代表会议主席、村民议事为主要形式的决策程序，使村民真正参与村务决策， 成为村民自治的主体。在民主管理方面，全面实施以自我教育、自我管理、自我服务、自 我监督为主要内容的民主管理制度。2000年，太仓市把村级各项制度进行了规范，分成管 理组织机构制度、村级管理制度、村民小组制度三大类。由于村级管理制度化、规范化， 各村都做到了真正意义上的民主管理。在民主监督方面，健全以村务公开、财务监督、群 众评议为主要内容的民主监督制度，在公开的内容、时间、形式和程序上不断实现制度化、 规范化、程序化，在公开的手段上也不断创新，像太仓市城厢镇电站村、沙溪镇香塘村、 陆渡镇横沥村既有公开栏，又有触摸屏和电子滚动屏，香塘村还创立了网上公开形式。2005 年起太仓市全面推行“村民小组代表会议制度”，使村务决策和监督面进一步扩大，荣获 全国首届村务公开民主管理制度创新奖。2008年，建立了“社区观察员制度”，加强对社 区的观察和监督。2009年，太仓市开展新一届村 居 委会换届选举，为指导群众依法选 举，市镇两级机关干部挂钩联系各村 居 委会，指导、监督各村和社区实施依法选举， 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 并指导换届后的村 居 委会进一步完善建章立制工作，增强自治功能。 5．3实施政务阳光公开，接受群众民主监督 1997年开始，太仓市在原南郊镇进行了政务公开试点，1999年又扩大到沙溪、原岳 王两个镇，2000年以后在全市各镇全面推开。2004年市委下发了《太仓市政务公开实施 意见》，明确在市镇两级政府及职能部门和公用事业单位全面实施政务公开，重大事情在 媒体和网上公开发布。2005年各镇建立了党务、政务公开发布会制度，规定原则上每年不 少于2次。为深入推进政务公开，打造阳光政府，相关职能部门都公开办事依据，办事程 序，公开与人民群众密切相关的有关规定及办事指南。此外，他们还通过问卷调查，听取 人民群众对政府机关在公开办事、服务承诺、办事效率、公正执法、廉洁勤政方面的意见 和建议。太仓市璜泾镇政府从2008年起在全镇村级“两委会”班子中全面实行村干部履 职承诺制。履职承诺将落实承诺制与村干部个人工作绩效考核相结合，开展以“村干部向 所在党委和群众述职，接受上级组织和群众考评”为主要内容的“双述双评”履职承诺活 动，进一步加强村干部的队伍管理。履职承诺的内容具体分为5个方面：一是年内各自所 要实现的各项工作目标。包括年度经济发展、 新农村建设、基层党建、民主管理、计划生 育、综合治理、信访工作与文明和谐建设等； 二是年内要为群众办的好事、实事。包括扶 贫帮困、修桥筑路、提高收入、社会保障等； 三是服务企业，为企业排忧解难，促进企业 发展方面的要求；四是年内廉政建设所要达到的要求；五是完成各项承诺采取的保证措施 等。履职承诺制的推行，为不断加强基层组织建设，增强村干部的事业心和责任感，提高 村级班子战斗力，充分发挥村干部在新农村建设中的生力军作用，促进农村经济和各项事 业的健康快速发展起到了重要作用。连续三年在全市基层站所开展“为发展服务、让群众 满意”为主题的行政执法评议活动，让“群众评议团”评判执法工作。2012年3月，邀请 人大代表、政协委员、社区负责人、新闻媒体、企业家代表等行政执法相对人和市政府特 邀行政执法监督员组成“社会评议团”，对申报的11家太仓市第二批依法行政示范点单位 进行评估验收。初审后全部在新闻媒体上公示，接受社会各界监督。 5．4推进村居统筹发展，搭建衔接互动载体 随着近两年新农村建设的力度加大，太仓市城乡村居建设的各项工作也得到了全面推 进，城市和农村社区“两个平台”的统筹发展，成为太仓和谐社会建设两个最基本的着力 点，农村社区便民服务中心目前已实现了村村全覆盖。2007年各镇 区 的社区服务中心 建设又被列入了市政府实事工程。镇社区服务中心按“八位一体” 社区党建、社区事务 受理、社区劳动保障、社区文化、社区治安、社区卫生、社区环境、社区老龄 工作要求， 完善了社区服务体系。太仓市原劳动和社会保障局信息“村村通”实施4年多来，除硬件 投入外，每年以320万元的标的向全市各村和社区购买了劳动社保信息的委托服务。太仓 市城厢镇实施的居家养老购买服务，把对居家养老特困人员的服务经费和管理经费一并划 入各村、社区，村或社区通过服务中心购买服务，同时监管考核居家养老的服务质量并支 付服务费，村或社区则获得管理经费。此外，太仓市还以新农村建设为契机，以市域为一 扬州大学硕士学位论文 体的基础设施建设不断向农村扩展，形成了以城带乡、城乡互补、良性互动、交融发展的 新局面，为农村农民办了许多好事实事，主要包括“五大工程”的每一项都是投资数亿元， 每一项都与老百姓的生活息息相关。在“安居工程”方面，依据太仓镇村建设总体规划， 选择80多个点有计划地改造老村庄，建设各种生活设施俱全的农民集中居住小区；在“捷 达工程”方面，在农村修桥铺路，构筑快捷通达的交通网络，通到每家每户，方便农民出 行；在“甘泉工程”方面，从镇镇通到村村通，最终实现户户通，让全市人民都喝上优质 甘甜的长江水；在“美家工程方面，搞好绿化美化；在“无忧工程”方面，低保、农保、 社保、医保广覆盖，率先在全国县级市中发放劳动保障卡电子凭证，完善平台建设，让群 众接受培训教育在社区、获取就业信息在社区、办理社会保险在社区、享受社会化服务在 社区。 5．5培育社会组织成长，促进基层群众自治 社会组织发育是群众自治的基点和生长点，通过它们可以再造群众自治。太仓市加大 了对社会组织的扶植和支持力度，培育了一大批社会组织，如劳务合作社、社区股份合作 社、土地股份合作社、农民专业合作社、富民合作社。劳务合作社主要以当地农民从事劳 动合作为基础的一种新型市场主体，本着“入社自愿、退社自由的原则，实行自我管理、 自我服务、自负盈亏。由于它们与社区居民或村民的关系非常接近，并且承接了很多经济 和社会服务职能，从而成为社区居委会和村民委员会发挥作用的手和臂。除了这些经济性 的合作社组织外，太仓市城乡社区还涌现了一批社会性的志愿者组织，包括专业协会、业 余文艺团体及一些中介组织，他们承接了一些政府剥离出来的公共服务职能，如业余文艺 团体开展“百团大展演”，为群众送去了文艺大餐，如南区社区的“红枫爱心服务站”、南 园社区的“五桥工程”的居家养老服务等等。通过发挥社会自治组织在承接公共服务、整 合社会资源、协调社会关系等方面的积极作用，引导基层政府与相关部门多出台放权于民、 让利于民的规范性文件，有利于在全社会形成增强社会自治功能的政策氛围。 5．6规范政府行政行为，进行治理模式创新 为了规范政府行政行为，太仓市还探索实践了政府行政权力网上公开透明运行、工程 建设网上评标、行政审批网上监察、城市管理网上运作和社保基金网上审计等举措和做法， 使政府跟老百姓的心贴得更近。建立了政府法制监督平台，与苏州市政府法制办以及太仓 市检察院、市监察局网上平台实现互联互通，着力构筑“内外结合、点面相联、上下互动” 的全方位、多层次、立体式的执法监督体系，实现行政执法监督方式的有力转变。对全市 行政处罚、行政许可、行政征收 收费 、行政强制等具体行政行为全部纳入监督范围， 实行网上监督的“一网打尽”。2008年，市政府与所有政府组成部门和行政执法组织签订 了为期五年的行政执法责任书。2008年、2009年连续两年，由市政府法制办牵头，整合 了人大代表、政协委员、人事、监察、新闻媒体等各种监督资源以及新农村建设示范村代 表、民营企业家代表、民主党派代表、招商一线工作同志等社会各界，开展了对公安机关 和驻太某部队的行政执法专项监督。采取明察暗访、行风监督员座谈、问卷调查等形式， 张辉：镇村治理关系及其优化研究一一以泰兴市H镇为例 让群众评判行政执法工作。另外，还聘请了8名市政府特邀行政执法监督员，借助他们收 集民情、反映民意，了解群众对行政机关执法工作的意见和建议，更好地促进行政机关规 范执法、文明执法。这些创新监督的方式，为人民群众有效参与提供了很好的平台。同时， 太仓市还本着“以人为本，着眼预防”的原则，界定行政执法职责、公开执法流程、建立 风险点排查制度、行政与司法会诊制度、依法行政联席会议制度等长效机制，有效规范了 行政执法行为，保障了行政相对人的合法权益。2009年，太仓市建立了企业行政执法监督 观察员制度，在企业设立“行政执法监督岗”。确定全市50家重点企业为行政执法监督员、 部门法制科长、镇 区 法制员、法制办科长以上干部挂钩联系，向每家企业行政执法监 督观察员单位发放统一印制的绿色监督联系卡，拓宽监督视野，提高监督实效，对观察员 提出的意见和建议都逐一予以调查核实。太仓还建立了社会矛盾排查制度，镇村每月一次 召开矛盾排查会议，排查不稳定因素，从而使苗头性问题早发现，疑难问题早会诊，一般 问题早解决，掌握了工作的主动权。这些做法对消除“官民矛盾”，取得群众对政府的信 任，及时化解民怨，起到了重要作用，也从根本上减少了用行政命令的方式干涉村委会和 居委会事务的现象，在很大程度上解决了过度自治化和附属行政化的问题，促进基层群众 自治的长期稳定和规范化运行。 我们在调研中发现了一个案例，即太仓市金仓湖农业生态园的开发建设，就很好地说 明了其治理模式创新的意义。金仓湖农业生态园作为全市关注的重点工程，时间紧、任务 重，前期拆迁安置当然是“最难啃的骨头”。在实施前期拆迁过程中，太仓市城厢镇政府 把收集村民意见、消除少数拆迁户的疑问和顾虑等具体工作交给了所在地东林村，由村委 会的专题议事小组和拆迁户具体协商，在不到半年的时间内，完成了520多户农户的拆迁 及3100多个墓穴的搬迁工作。原来该镇每年推出的“实事工程”是由政府确定、公布和 执行的，现在则首先通过向社会征求意见的“自下而上’’的“民主协商型”方式去推动， 既实现了基层政府从“管理型”向“服务型的转变，又获得了群众的拥护。 5．7加大政策倾斜力度，夯实自治能力建设 太仓市每年都要对村 居 委会干部进行专门培训，帮助村 居 委会干部提高综合 素质。市镇两级政府每年对城区居委会核拨20万元工作经费，其他镇每个村 居 委会 核拨15万元工作经费。采取市、镇、村三级统筹的办法，对村主要干部实行基本报酬统 筹并纳入社会养老保险，有效解决了村干部的后顾之忧。市委、市政府出台政策提高村主 要干部的报酬待遇，完善了村干部报酬待遇正常增长机制，去年对符合一定条件的村书记、 村主任实行挂靠代理，使他们退休后可以享受事业单位的相关待遇，目前，全市已有34 名符合条件的村书记、村主任实行了挂靠代理。同时对实绩突出、群众拥护的优秀年轻村 干部，优先提拔进入镇级领导班子，通过政府扶持帮助，提高了村 居 委会干部工作积 极性，增强了自治组织工作能力。推进政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动， 厘清双方职责是基础，而对基层群众自治组织协助政府工作事项和基层群众自治组织依法 履行职责事项进行科学界定是非常重要也是很艰难的一件事。前几年，据太仓民政部门统 扬州大学硕士学位论文 计，基层群众自治组织承担的各项工作事项达七十多项，所涉及的部门也很多，如民政、 组织、宣传、统战、规划、土地、房产、建设、城管、财税、文化、教育、卫生、环保、 统计、劳动、社会保障、计生、体育等。工作十分繁杂，基层自治组织有时分不清是党委 工作还是政府工作，分不清协助工作还是自治工作，头绪多，工作量大，而基层自治组织 人员又少，影响了基层自治事务的处理和自治能力建设。2009年10月，太仓市专门成立 由市政府法制办牵头，市民政局和市编办等部门组成的的清理办公室，对各镇 区 、部 门延伸至村 居 委员会的行政管理事项及村 居 委员会依法履行职责事项进行彻底清 理，真正实现职责清晰、授权有据。清理过程中多次征求意见反复进行论证，对全市7镇 2区45个部门89个村67个社区，通过召开座谈会、上门走访、重点联系、书面征求意见 等形式，先后三次将梳理事项发至各镇 区 、各部门、各村 居 征求意见。对收集整 理的17条意见逐一对照，认真查找法律依据，细致扎实地进行梳理审核。对部门申报事 项没有法律法规规章和上级政府规范性文件依据、属于其他组织职责以及申报事项中属相 同事项中的子项工作的不予列入。如对工商局申报的设立合同助农指导站、食品药品监督 局申报的食品协管、农林局申报的取缔后，又确定取消两项太仓市政府工作事项，即原市 自治组织为办理老年证出具