1143599548437西方公共政策決策模式研究及对新时期我国公共政策决策的借鉴.doc 7页

西方公共政策决策模式研究及对新时期我国 公共政策决策的借鉴 李新军 摘　要： 在公共政策研究中，公共政策的决策模式分析为其中的一个重点，特别是目前我国处于社会主义市场经济转型时期，在经济发展与国际接轨的同时，如何使我国公共政策决策在适应我国国情的前提下也同国际接轨，得到更多国家的认可，提高我国在世界上的政治威望和地位，已成为我国现阶段公共政策研究的一个重要课题。本文首先分析了公共政策的涵义和特征，然后详细阐述了西方公共政策决策模式，最后针对我国新形势下公共政策的特点和存在的问题，主张借鉴西方公共政策决策重的精华，并逐步完善我国自己的公共政策决策制度。 关键词：公共政策；决策模式；市场经济；政府管理 公共政策作为一种社会现象存在已经有几千年的历史，随着社会的发展，其已成为近来公共管理学研究的“热点”问题之一。在公共政策研究中，公共政策的决策模式分析是一个重点，特别是在我国社会主义市场经济转型时期，在经济发展同国际接轨的同时，如何使我国公共政策决策在适应本国国情的前提下也同国际接轨，得到更多国家的认可，提高我国在世界上的政治威信，成为我国现阶段公共政策研究的一个重要课题。西方发达国家对公共政策的研究，从1951年哈罗德·拉斯韦尔与其同事合著的《政策科学:近来在范畴与方法上的发展》开始。公共政策作为一门学科，已经形成了较为完整的研究体系，我国公共政策决策的目的是吸收借鉴西方公共政策的决策模式，使我国的公共政策更好地承担其导向、协调与稳定社会的职能，冷静、客观地分析外在因素与内在矛盾，抉择出恰当的决策模式，制定有效的公共政策，从而引导整个社会健康、良好地高效运转。 1 公共政策的涵义及其特征分析 1.1公共政策的内涵 公共政策作为一种理解政治变化的途径，往往从不同的视角出发进行研究，这样对公共政策的涵义阐述就有多种不同的解释，理论界主要存在以下几种代表性的流派。①分配论，它认为公共政策是特定主体对社会公共资源进行权威性分配的过程；②计划论，其认为公共政策包含目标、价值和策略的大型计划，政策科学的创始人拉斯韦尔就持此种观点；③特定时期论，认为公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称；④均衡论，它认为公共政策就是各个团体之间为争取自身利益而相互竞争并达成妥协的产物，这种观点主要强调利益集团对公共政策决策的重要影响；⑤制定主体政府论，国内外许多学者也都持此种观点，认为公共政策的制定主体是政府，是政府对公私行为所采取的指引。可见，不同学者从不同的角度对公共政策的内涵进行了不同的阐释，单一的角度和视点往往具有片面性和时间相对性。因此，我们对公共政策进行研究，应考虑到其时间性和综合性等特点，对公共政策进行系统的研究，必须遵循以下几个原则：一是结合现实的公共政策现象；二是借鉴各种观点的合理内涵；三是要体现概括性和一般性，涵盖不同背景下的公共政策的本质。 综合各种观点，公共政策的内涵有以下几点：一是公共政策的决策主体是公共组织，公共组织包括政府和一些国家的执政党；二是公共政策的目标是为实现公共利益；三是公共政策是由一系列行为或者活动组成，而并非一个决定。 1.2 公共政策的特征 公共政策的特征是其本质的表现，因此必须从公共政策的本质来理解其特征，另外，必须紧扣不同类型、不同社会的公共政策的现实状况，挖掘公共政策特征的一般和内涵。从这两点出发，公共政策主要具有以下特征： 1）权威性。公共政策的权威性主要指公共政策在其适用范围内具有普遍的约束力，得到广大社会成员的遵守和认同。公共政策之所以具有权威性，是由以下三方面的因素决定的，即公共政策的制定主体——公共组织具有特定性；公共政策的运作程序和规则具有严格性；公共政策实施具有强制性。 2）公共性。由于公共利益的社会共享性和它所具有的相对普遍的影响力，因此确保公共利益的增进和分配是当代公共管理的根本目的。公共政策作为公共组织实施公共管理的重要措施和手段，自然内在地具有公共性的特征。 3）选择性。无论是公共政策目标的确定、方案的设计和决断，还是公共政策的执行、调整、评估和终结，均是相关公共组织进行选择的结果。公共政策的选择性特征贯穿于公共政策运行过程的始终。 4）多样性。公共政策无论是作为公共管理的手段，还是作为一门学科都具有多样性的特征。作为公共管理手段的公共政策，具有多样性，公共政策有政治的、经济的、文化的、社会的，有国内的、国际的，有全局的、局部的等。另外，公共政策类型具有多样性，如可以分为总政策、基本政策和地方政策、短期政策、中期政策和长期政策之分。 2 西方公共政策的决策模式分析 西方对公共政策决策模式的研究有相对比较完整的体系，在公共政策决策理论的发展过程中，形成了理性决策模式、渐进决策模式、组织过程决策模式、政府政治决策模式、感知过程决策模式等模式。决策模式的形成和运用有其特定的时代背景、政治体制等，我们对西方公共政策的决策模式进行客观的分析评价，并创造性的应用于我们社会主义市场经济建设中，为我国的公共政策决策服务。 2.1理性选择模式 理性选择模式( Rational Choice Model )以“理性人”假设为前提，强调人在政策决定过程中的主体作用。该模式借经济学中的利益最大化原则，认为政策是“基于合理计算的选择”，所谓的决策也就是政府依据明确的公共政策目标，对所面临的多种方案进行成本效益分析、权衡利弊，从中选择出一种以最小代价换取最大效果的公共政策方案的过程。该理论包括以下几项关键内容：第一，决策者对做出决策的各种目的、价值或各种目标是明确的，而且，可以按他们的重要性不同而进行依次排列；第二，决策者明确处理问题的各种不同方案；第三，决策者明确不同方案的可能结果；第四，决策者将不同方案的受益值或损失值估算出来，然后对结果进行比较分析；第五，决策者将采用其结果能最大限度地实现它的目的、价值或目标的那一个方案。这一过程的结果是一个理性的结果，这一决定将最有效地达到政府的既定目标。 2.2渐进决策模式 理性选择模式所要达到的基本条件，在现实生活中几乎无法实现。因此长期遭到了许多学者的强烈批评，其中以查尔斯·林德布罗姆最为有名。他认为，由于人的知识能力不足，政治问题、人性的弱点、社会价值、决策技术以及时间变迁、结构等因素的存在使得传统的决策模式成为不可能。而且采取理性选择模式进行决策，会增加公共政策的决策成本，使公共政策失去效益。 林德布罗姆在对传统理性模式批判的基础上，建立了渐进决策模式。决策者并不可能有足够的时间和智慧来洞悉每一项决策备选方案的后果，所以它必须在认真了解的基础上做出决定，然后边执行边修改，以此达到最完美状态。林德布罗姆认为决策的过程就是渐进的过程，即把政策制定看作各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作是对过去的政策加以修正、补充的过程。渐进决策需遵循三个原则：第一，按部就班原则，决策过程只不过是决策者基于过去的经验，对现行决策稍加修改而已；第二，积小变大原则，从形式上看，渐进决策过程似乎缓慢，但由微小变化的积累可以形成大变化；第三，稳中求变原则，政策上大起大落不可取，欲速则不达，危害社会稳定。 总之，渐进决策模式具有一定的合理性。从认识论上看，它以历史和现实的态度将事物的运动看作是一个前后衔接不间断的过程，它注重事物从量的积累到质的变化的过程。从决策的角度看，渐进模式是一种有益的描述性和分析性的决策理论。 2.3微观决策理论 微观决策理论的重心不在环境、国家、机构上而是集中在实际制定政策的具体决策人的行为上，这是宏观决策模式和微观决策模式的根本区别。微观决策模式理论主要包括以下几种模式： 1) 组织过程模式( Organizational Process Model )。决策不是一个“整体性政府”理性选择的产物，而是“基于组织内常规运作程序的一种机械的或半机械的过程的产物”，这一点也与现实中的政权组织模式相近。与理性选择模式相比，组织过程模式的特点主要有：第一，决策的主体是政府内部组织。在一个分权式的政府中，领导人与相关的行政部门在一个封闭的组织系统中进行决策。在该组织系统中扮演主要角色的是各种政府组织，而不是最高决策人。最高决策人只是根据各个组织的要求而做出相应的回答，或者协调各个组织之间的关系；第二，政策的内容是由政府内部各组织所决定的，而决策一旦形成，又会具有极大的惯性和延续性。这一特点与渐进模式颇为相似；第三，各组织之间的竞争必然激烈，为争取组织自己的利益，必然出现激烈的竞争场面。这样的决策过程使得各个部门的公共政策不太具有凝聚力，而可能出现政策相互对立的情形。 2) 政府政治模式( Governmental Process Model ) 。政府政治模式是以政府内各个成员的活动为出发点进行分析。它所描述的是一种既非集权、又非理性的决策过程。它基于一个多元的、分权的决策环境。由于没有既定的问题和目标，又没有一个决策者或机构在整个决策过程占有优势地位，因此公共政策就是参与决策者们彼此竞争和妥协的结果。政府政治模式的一个重要命题是地位决定立场。每一个决策者大都关心国家利益、组织利益、个人利益，但与理性选择模式不同，决策的结果不是依靠决策者对这些利益的理性权衡，而是与其他决策者的周旋。而最终的决策结果取决于参与决策者们的地位和权力以及有效使用这种权力的能力。 3) 感知模式( Cognitive model ) 。该模式强调政策是人的感觉过程或认识过程的产物。感知模式认为人未必都能正确地把握现状、正确地确立目标也不一定能衡量多种选择，做出正确的判断，从中选出最佳方案。决定就是在给定的情形下，决策者根据他对种种情况的感觉采取它认为最满意的方案。 3 对西方公共政策决策模式的借鉴和我国公共政策决策的完善 目前我国正处于经济体制转型的攻坚阶段，社会主义市场经济体制已基本建立，同时传统的计划经济体制对我国的经济决策还存在一定的影响。各种矛盾、磨擦、冲突和社会发展目标给政治体系的公共政策决策形成了多方面的压力，也提出了颇为严峻的挑战。在这样综合复杂的社会环境中，公共政策就要适应复杂多变的外界环境（包括国内和国外），更好地承担其导向、协调与稳定社会的职能。 3.1新形势下我国公共政策的特点 1）以市场为基础是新形势下公共政策的首要特点。目前，我国的社会主义市场经济体制已经基本建立，但是不可否认，我国的市场机制仍不健全，市场的基础配置作用还没有完全得以显现；企业的非理性行为仍然较为突出；在强大国际竞争压力下，代表产业发展方向的一些主导产业还没有形成独特的竞争优势；经济社会发展不平衡等问题。在这种情况下，如何处理好市场配置与政府配置、市场调节与政府调节、市场机制与政府引导、控制之间的关系，就成了我国政府决策面临的一个重要课题，这也在很大程度上成了决定我国经济运行状况和资源配置效率的一个关键性因素。在这种情况下，我国公共政策的决策者应该明确，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，因此不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。还应该明确，现代市场经济中的政府公共政策，它一方面必须有助于、有利于市场资源配置作用的充分、有效发挥，而不是人为地改变乃至扭曲这种作用；另一方面，政府又要通过宏观经济调控，通过公共政策的制定和实施，以克服和矫治市场的固有缺陷，解决那些市场解决不了或解决不好的问题。 2）以法律为准绳是我国公共政策的基本特点。西方国家的经验证明，现代市场经济是法制经济，当代社会是法制社会。现代市场经济条件下的政府管理，强调主要运用法律手段来管理社会经济生活，规范社会经济秩序，包括资源的配置与利用规则。尽管近年来我法制建设发展很快，但我国的法律体系仍不健全，在某些领域还存在法律空白地带，法律作用范围上的有限性以及各项条款的原则性，这都为公共经济政策的产生提出了需求，奠定了基础。公共政策的制定和实施，既解决了政府在某些无法可依情况下的被动与无奈，同时又能在变幻莫测的经济变动和社会冲突中，大大增强政府的宏观调控与相机抉择能力，适时化解经济和社会发展中的矛盾和障碍。 3）以实现效率、公平、发展为重点是我国当前公共政策目标。所谓效率，就是指在市场经济条件下，对妨碍市场竞争、影响市场效率的垄断现象的消除；对社会必要公共产品的充足提供，以及对公共坏产品即外部负效应的克服；为所有企业创造平等竞争的有利环境方面。所谓公平，是指市场机制主要解决效率问题，而政府行为则要侧重于解决社会公平问题。社会公众对不公平的承受能力是有限的，否则就会造成严重的社会冲突和秩序混乱。因此，在保持效率的同时促进公平，就成了现代政府和公共政策的一项重要职能。这方面的主要政策手段，包括实行累进所得税制，建立转移支付和社会保障制度等。所谓发展，是保持经济的持续发展，在现代市场经济、知识经济和经济全球化趋势不断发展的条件下，政府适时、有效地宏观经济调控和公共政策选择，对于保持本国经济、社会的可持续发展势头，较强的市场竞争能力，则是问题的关键之一。 4）以人民的利益为出发点是我国公共政策决策的根本价值取向。这是因为我国是社会主义国家，人民是国家和政府的主人，政府是受人民委托来治理和管理国家，政治是属于人民的事业。不论采用计划经济体制还是市场经济体制，我国公共政策的基本目标必须坚持以人民利益为重，制定公共政策也是为了更好更快地实现人民的利益。 3.2 我国公共政策决策存在的问题 1) 公共政策目标错位，非市场化的问题。在市场经济条件下，政府公共政策的目标应该是在尊重、恪守市场规律，有利于充分发挥市场机制作用前提下去解决市场失灵的问题。而当前我国公共政策在目标上存在着很多 “越位”与“缺位”的现象：一方面政府仍过多地对微观经济活动进行行政干预，排斥市场、替代市场、单纯依赖政府配置资源的政策仍然存在。如对国有企业的亏损补贴政策就是这样;另一方面对一些维护平等竞争，调节社会分配，健全社会保障，保护生态环境等市场解决不了或成本过高的问题，存在着不少政策的“真空”或政策不到位之处。如失业和下岗待业现象的日趋显现和普遍化等。随着我国经济体制转型进程的推进，如何尽快实现公共政策目标上的非市场化取向，是正确发挥现代市场经济条件下公共政策功能的一个亟待解决的重要问题。 2) 公共政策决策的科学性问题。公共政策决策必须以法律为准绳，然而我国的政治体系经常做出头脑发热的政府决策，极易引起经济过热增长。如曾出现的以短期“爆炒”为特征的“房地产热”、“股票证券热”、“期货交易热”等现象就是对决策者在制定公共政策时，缺乏科学性的说明。 3) 政府公共政策价值取向有失“效率与公平”原则。如产业结构不合理与生态政策制定和执行的力度不够，表现在政府为了尽快增加经济增长的总量，大力扶持轻工业、第三产业等“短平快”特色产业的政策，而对重工业特别是基础设施的建设投资不足;政府疏于制定有效的生态政策，它的很多经济政策推动了人们为了短期利益而破坏生态环境的行为抉择，“社会可持续发展”尚未受到政治体系应有的重视等。 4) 对教育投资、人力资源开发与利用不够重视。由于投资教育发展的经济收益极具长远性，政治体系对教育的投资明显缺乏热情和动力，对人员的素质和能力的开发与培养明显缺乏条件和政策，因此，公共政策的目标，以人民的利益为重，没有很好地体现等等。 3.3 借鉴西方公共政策决策模式，完善我国的公共政策决策 在西方公共政策决策模式中，理性选择模式是一种“理想”，但“完美”的一种决策模式，虽然由于影响公共政策决策的因素繁多，公共政策的目标以及结果的多样性特征，无法对所面临的多种方案进行成本效益分析、权衡利弊，即使能完成较为简单的成本效益分析，也会增加决策的成本。但是，在现实的公共政策的决策中，特别是我国市场经济还不健全的这种大环境中，必须具备理性分析模式的理念，在进行公共政策的决策中，尽量作到公共政策的效益最大化。查尔斯·林德布罗姆的渐进决策模式，在现实公共政策决策中，较为实用，大多数公共政策的决策就是各种政治力量、利益团体相互作用的过程，对过去的政策加以修正、补充的过程。由于在我国现阶段的公共政策决策的过程中，还存在着比较根本的问题和原则性的错误，但是可能由于决策者的知识体系、思想觉悟等会作出与市场经济体制相违背的政策。 1）运用理性思维，定位公共政策的范围和目标。随着社会主义市场经济体制的确立，政府必须实现从政经合一、政企合一向政经(职能)分离、政企分开的方向转变。要按照市场经济的要求，彻底转变政府职能，调整政府职责，变政府自我为中心观念为以市场为中心观念，强化市场经济体制下的宏观政策，杜绝其“越位”与“缺位”的现象。因此，公共政策必须尊重市场配置资源的内在要求和客观规律，在充分发挥市场机制的作用前提下，为发挥市场机制作用提供政策支持，实现资源配置方式的市场化。国家应尽快建立健全有效的、符合国际贸易惯例的宏观管理体制，要进一步强化宏观调控的公共政策职能，弥补、矫治市场缺陷，大大减少政府对微观经济的直接干预，同时又要承担维持社会稳定、发展经济的重要职责，实现市场配置与政府配置的最佳结合，实施积极有效的公共政策。 2）其次，公共政策的制定要有法可依，避免“非理性”因素。针对在政治体系中存在“头脑发涨”的政府政策及许多“短期化”政策，各级政府以及公共政策制定机构在制定公共政策时要强调理想决策模式中“理性”因素，同时还要清理现行的各项政策法规，坚决废止或修改与市场经济规则相悖的法律条款，按照市场经济规律办事。另外还要规范国家公共政策的发布机制，严格执法体制，建立公共政策信息公开的法律制度，使公共政策依法实施具有法律保障。 3）第三，重视产业政策的作用，走可持续发展道路。产业政策作用在于将本国有限的资源集中投向对国家发展最有利的产业特别是支柱性产业，从而实现产业结构的优化，走可持续发展道路。可以说一个国家经济发展的成功，很大程度上是国家的产业政策的成功。如同理想决策模式制定的政策具有长远性、前瞻性和综合性一样，产业政策也具有很明显的先行性，或超前性，即不等市场的自发调节，而是主动地、强有力地引导产业结构调整和升级。因此，我们产业政策的调整应以弥补修正市场缺陷为主，其目标是为了提高经济的整体素质，实现产业结构的优化为重点。这就要求政府的重要责任首先是制定和实施科学合理的产业政策，大力调整产业结构，限制过时过剩产业。在市场开放的过渡期内，政府要推进国有企业改革和重组，积极改造加工工业，并以扶持高新技术产业为重点。对电子工程、生物医药工业等新兴产业部门，政府应着手实行相关公共政策负担其振兴费用，打破在这些行业中的“加入壁垒”。在重视市场选择的同时，要发挥政府的积极引导作用，辅之以产业援助政策，调整对基础产业、基础设施的倾斜力度，加快以新技术改造传统制造业，缓解加工工业与基础产业的结构失衡。同时加入ＷＴＯ后，市场保护只限于幼稚产业和少数例外产品。我们还要充分利用例外和保障条款，以及对发展中国家优惠待遇原则，制定出在必要时保护我国幼稚产业的紧急保障措施、政策，逐步提高其国际竞争力。 4）第四，转变政府职能，凸现服务特征。在当代政府改革潮流中，如何创建服务性的政府，已经成为学者和政府官员共同关注的问题。我国在经济体制转型过程中也加快了政府职能的转变，把以往政府管理性职能切实转变到经济调节、社会管理和公共服务上来。由于我国是发展中国家，基础设施从总体上来说还很薄弱，私人资本又不发达，因此在市场经济条件下，政府必须进行公共投资和基础设施建设。如加强对交通、文化卫生、教育等这些能够带来正的外在效应的基础设施方面建设的投资;大力提供公共物品;为社会提供公共服务等。政府还要通过直接投资的方式创建个人无力或不愿创办而又是国民经济所必需的大型项目，如原材料、能源等产业，为社会发展提供必需的公共产品。 参考文献 朱水成．中国地方公共政策评估现状与对策【J】. 甘肃社会科学，2001.3，（11）. 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