通州区土地利用体规划.doc 87页

通州区土地利用总体规划 （2006-2020年） 说 明 南通市通州区人民政府 二○一一年六月 目 录 TOC \o 1-2 \f \h \z \u HYPERLINK \l _Toc296769152 编制说明 PAGEREF _Toc296769152 \h 1 HYPERLINK \l _Toc296769153 第一章 编制背景 PAGEREF _Toc296769153 \h 3 HYPERLINK \l _Toc296769154 一、自然地理与经济社会概况 PAGEREF _Toc296769154 \h 3 HYPERLINK \l _Toc296769155 二、土地利用现状 PAGEREF _Toc296769155 \h 4 HYPERLINK \l _Toc296769156 三、上轮规划实施评价 PAGEREF _Toc296769156 \h 7 HYPERLINK \l _Toc296769157 四、城市经济社会发展战略 PAGEREF _Toc296769157 \h 11 HYPERLINK \l _Toc296769158 五、规划修编面临的土地利用与管理新形势 PAGEREF _Toc296769158 \h 13 HYPERLINK \l _Toc296769159 第二章 指导思想、基本原则及主要任务 PAGEREF _Toc296769159 \h 16 HYPERLINK \l _Toc296769160 一、指导思想 PAGEREF _Toc296769160 \h 16 HYPERLINK \l _Toc296769161 二、基本原则 PAGEREF _Toc296769161 \h 16 HYPERLINK \l _Toc296769162 三、编制依据 PAGEREF _Toc296769162 \h 18 HYPERLINK \l _Toc296769163 四、主要任务 PAGEREF _Toc296769163 \h 20 HYPERLINK \l _Toc296769164 第三章 编制过程 PAGEREF _Toc296769164 \h 23 HYPERLINK \l _Toc296769165 一、组织工作 PAGEREF _Toc296769165 \h 23 HYPERLINK \l _Toc296769166 二、前期工作 PAGEREF _Toc296769166 \h 23 HYPERLINK \l _Toc296769167 三、规划大纲编制 PAGEREF _Toc296769167 \h 24 HYPERLINK \l _Toc296769168 四、规划成果编制 PAGEREF _Toc296769168 \h 24 HYPERLINK \l _Toc296769169 五、规划成果审查报批 PAGEREF _Toc296769169 \h 25 HYPERLINK \l _Toc296769170 第四章 基础数据、图件及经济社会发展预测 PAGEREF _Toc296769170 \h 26 HYPERLINK \l _Toc296769171 一、基础数据 PAGEREF _Toc296769171 \h 26 HYPERLINK \l _Toc296769172 二、基础图件 PAGEREF _Toc296769172 \h 27 HYPERLINK \l _Toc296769173 三、规划基数转换 PAGEREF _Toc296769173 \h 27 HYPERLINK \l _Toc296769174 四、人口、经济社会发展水平预测 PAGEREF _Toc296769174 \h 31 HYPERLINK \l _Toc296769175 第五章 各业用地规模预测 PAGEREF _Toc296769175 \h 34 HYPERLINK \l _Toc296769176 一、耕地需求量预测 PAGEREF _Toc296769176 \h 34 HYPERLINK \l _Toc296769177 二、基本农田调整分析 PAGEREF _Toc296769177 \h 36 HYPERLINK \l _Toc296769178 三、建设用地规模预测 PAGEREF _Toc296769178 \h 43 HYPERLINK \l _Toc296769179 第六章 规划目标的确定 PAGEREF _Toc296769179 \h 52 HYPERLINK \l _Toc296769180 一、总体规划目标 PAGEREF _Toc296769180 \h 52 HYPERLINK \l _Toc296769181 二、上级规划下达指标的落实 PAGEREF _Toc296769181 \h 54 HYPERLINK \l _Toc296769182 第七章 土地利用分区 PAGEREF _Toc296769182 \h 55 HYPERLINK \l _Toc296769183 一、土地用途分区的原则 PAGEREF _Toc296769183 \h 55 HYPERLINK \l _Toc296769184 二、土地用途分区的依据 PAGEREF _Toc296769184 \h 56 HYPERLINK \l _Toc296769185 三、土地用途分区的步骤与方法 PAGEREF _Toc296769185 \h 56 HYPERLINK \l _Toc296769186 四、土地用途分区及管制规则 PAGEREF _Toc296769186 \h 57 HYPERLINK \l _Toc296769187 第八章 各镇主要控制指标分解 PAGEREF _Toc296769187 \h 61 HYPERLINK \l _Toc296769188 一、指标分解内容 PAGEREF _Toc296769188 \h 61 HYPERLINK \l _Toc296769189 二、指标分解因素 PAGEREF _Toc296769189 \h 61 HYPERLINK \l _Toc296769190 三、指标分解原则 PAGEREF _Toc296769190 \h 62 HYPERLINK \l _Toc296769191 四、指标分解依据 PAGEREF _Toc296769191 \h 63 HYPERLINK \l _Toc296769192 五、指标分解方法与结果 PAGEREF _Toc296769192 \h 63 HYPERLINK \l _Toc296769193 第九章 相关规划衔接问题 PAGEREF _Toc296769193 \h 66 HYPERLINK \l _Toc296769194 一、与《南通市土地利用总体规划（2006-2020年）》的衔接 PAGEREF _Toc296769194 \h 66 HYPERLINK \l _Toc296769195 二、与通州区国民经济与社会发展“十一五”、“十二五”规划的衔接 PAGEREF _Toc296769195 \h 67 HYPERLINK \l _Toc296769196 三、与《通州城市总体规划（2006-2020年）》的协调 PAGEREF _Toc296769196 \h 67 HYPERLINK \l _Toc296769197 四、与《通州生态市建设规划》的协调 PAGEREF _Toc296769197 \h 68 HYPERLINK \l _Toc296769198 五、与交通、水利等规划的协调 PAGEREF _Toc296769198 \h 69 HYPERLINK \l _Toc296769199 六、与其它相关规划的协调 PAGEREF _Toc296769199 \h 69 HYPERLINK \l _Toc296769200 第十章 规划方案可行性及效益分析 PAGEREF _Toc296769200 \h 70 HYPERLINK \l _Toc296769201 一、可行性分析 PAGEREF _Toc296769201 \h 70 HYPERLINK \l _Toc296769202 二、效益分析 PAGEREF _Toc296769202 \h 71 HYPERLINK \l _Toc296769203 第十一章 公众参与情况 PAGEREF _Toc296769203 \h 73 HYPERLINK \l _Toc296769204 一、领导高度重视，保证科学规划 PAGEREF _Toc296769204 \h 73 HYPERLINK \l _Toc296769205 二、聘请专业机构，加强部门配合 PAGEREF _Toc296769205 \h 73 HYPERLINK \l _Toc296769206 三、多方征求意见，确保方案合理 PAGEREF _Toc296769206 \h 74 HYPERLINK \l _Toc296769207 第十二章 规划实施的条件及调控措施 PAGEREF _Toc296769207 \h 75 HYPERLINK \l _Toc296769208 一、规划实施的条件 PAGEREF _Toc296769208 \h 75 HYPERLINK \l _Toc296769209 二、规划实施的调控措施与途径 PAGEREF _Toc296769209 \h 76 HYPERLINK \l _Toc296769210 第十三章 2010-2020年农村居民点整理专项方案 PAGEREF _Toc296769210 \h 78 HYPERLINK \l _Toc296769211 一、方案编制指导思想 PAGEREF _Toc296769211 \h 78 HYPERLINK \l _Toc296769212 二、农村居民点整理目标 PAGEREF _Toc296769212 \h 78 HYPERLINK \l _Toc296769213 三、农村居民点整理保障措施 80 编制说明 《通州市土地利用总体规划（1996-2010年）》自批准实施以来，对于加强土地宏观调控和实施土地用途管制制度、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约利用发挥了重要的作用，取得了显著的经济、社会与生态效益。进入“十一五”以来，在科学发展观、社会主义新农村建设、经济社会又好又快发展、生态文明建设、“保增长、促发展”等一系列战略的指引下，通州区积极调整经济社会发展战略，由此相应的保增长与保耕地、促发展与促节地的矛盾也显现出来，尤其是城市发展、产业升级、社会发展、生态建设等多方引起的用地供求、结构布局等难以适应当前及今后经济社会发展的要求，迫切需要通过土地利用总体规划修编加以协调。 近年来，大通道建设取得了突飞猛进的进展。通州区充分利用大通道建设对本地区位优势的凸显影响，着力调整结构，深化改革、扩大开放，积极应对国际形势的新变化，抓住国际资本和产业向“长三角”转移这一千载难逢的战略机遇，加快了接轨上海，融入苏南的进程，经济和社会发展呈现出稳定、持续、高速增长的态势。 为了适应新的发展战略要求，全面贯彻落实科学发展观，积极发挥土地宏观调控职能，进一步加快转变土地利用方式，统筹协调行业、区域用地需求，严格土地管理，促进土地节约集约利用，区委、区政府组织开展了通州区土地利用总体规划修编工作。 根据《土地管理法》的有关规定，按照党中央、国务院及江苏省对土地利用总体规划修编工作的一系列指示精神，以及《国务院办公厅转发〈国土资源部关于土地利用总体规划修编前期工作的意见〉的通知》（国办发[2005]32号）的要求，通州区人民政府成立了由区相关部门组成的通州区土地利用总体规划修编领导小组，南通市国土资源局通州区分局具体负责组织开展本区的土地利用总体规划修编工作，形成了《南通市通州区土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》），现就《规划》编制说明如下： 第一章 编制背景 一、自然地理与经济社会概况 通州区位于北纬31°52′-32°15′，东经120°41′-121°25′之间，地处长江三角洲南通地区的南部，位于长江下游北岸，西临如皋，北接如东，南靠长江，东濒黄海，东南与海门接壤，地理位置十分优越。全区横宽纵窄，中间阔两翼狭，城区南距长江24公里，东距黄海35公里；距离上海120公里，距离区域中心城市南通市27公里。本区拥有海岸线15.97公里，江岸线10.77公里，总面积1561.97平方公里。现辖19个建制镇，1个省级经济技术开发区。 通州区土地平坦，依陆地形成先后，地貌也有明显特征。市域西北部较高，东南部较低，境内水网密布，沟渠成网，且多为人工开挖而成。通州属北亚热带湿润季风气候，受季风环流和海洋水体影响，气候温和，日照充足，雨量丰沛。年平均气温在14.9℃，年平均降水量1046.8毫米，无霜期达233天。光热水气基本同季，适耕期长。 通州区经济社会发展迅速，尤其是自“十一五”以来，经济实力快速增强，基础设施不断改善，居民生活水平显著提高，社会各项事业协调发展。2005年，通州区地区生产总值达222.08亿元，人均地区生产总值达17529元，财政总收入20.03亿元，三次产业增加值结构为10.4：59.6：30，城市化水平32.5%，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到12038元和6045元。 通州区是全国家用纺织品生产、销售、出口基地，国家电子元器件及材料产业基地，中国船舶钢结构之乡，江苏省无公害农产品生产基地，全国科普示范县（市、区），全国科技进步考核先进县（市、区），全国文化先进县（市、区），连续9次进入全国县域经济基本竞争力50强。全区交通便捷，新长铁路（支线）和宁通、盐通、通启高速公路穿境而过，通扬、通吕、通启运河和九圩港、遥望港、新江海河等大型骨干河道纵横交错，南端连接苏通长江公路大桥，西郊有南通飞机场。 二、土地利用现状 2005年土地利用变更调查数据统计，全区土地总面积为164003公顷。其中，农用地面积为98647公顷，占全区总面积的60.15%(其中耕地77054公顷，占土地总面积的46.98%)；建设用地面积为24096公顷，占土地总面积的14.69%；其他土地面积为41260公顷，占土地总面积的25.26%（如表1.1所示）。 表1.1 2005通州区土地利用结构 分 类 面积（公顷） 占全区土地比例（%） 农用地 耕 地 77504 46.98 园 地 3349 2.04 林 地 275 0.17 牧草地 0 0.00 其他农用地 17970 10.96 小 计 98647 60.15 建设用地 城乡建设用地 22075 13.46 #城镇工矿用地 4342 2.65 #农村居民点用地 17733 10.81 交通水利用地 1482 0.90 其他建设用地 539 0.33 小 计 24096 14.69 其他用地 水 域 39336 23.99 自然保留地 1924 1.17 小 计 41260 25.16 全区合计 164003 100.00 （一）农用地 2005年，全区农用地共98647公顷，占土地总面积的60.15%，其中农用地共有耕地、园地、林地和其他农用地4类（无牧草地）。耕地比重最大，面积达到77054公顷，比重为78.11%，占农用地将近八成；其次是其它农用地，面积17970公顷，比重达18.22%；其后依次是园地3349公顷(3.39%)和林地275公顷(0.28%)。 图1.2 2005年全区农用地利用结构 （二）建设用地现状 2005年，全区建设用地总规模24096公顷，占土地总面积的14.69%：二级分类包括城乡建设用地、交通水利用地及其他建设用地三类。建设用地主要分布在中心城区和各镇建成区。各类用地比率中，城乡建设用地占绝对优势(22075公顷，占91.61%)、其次是交通水利用地(1482公顷，占6.15%)、其他建设用地比率较低(539公顷，占2.24%)。 图1.3 2005年全区建设用地结构图 （三）其他土地 2005年，全区其他土地总面积为41260公顷，占土地总面积的25.16%。其中，荒草地、盐碱地等自然保留地1925公顷，占未利用地的4.66%；水域、滩涂等39335公顷，占未利用的95.34%。 三、上轮规划实施评价 （一）上轮土地利用总体规划编制情况 《通州市土地利用总体规划（1997-2010年）》（以下简称《上轮规划》）是根据《土地管理法》第十七条“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”的规定和中共中央国务院中发（1997）11号文件要求所编制完成的。 《上轮规划》编制的指导思想是：认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，依据“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的基本要求，编制土地利用总体规划方案，为实现耕地总量动态平衡、土地利用方式转变和土地用途管制提供科学依据。具体体现在以下几个方面： (1)坚持以土地资源可持续利用为根本出发点； (2)保持耕地总量动态平衡； (3)坚持土地资源的集约、高效利用； (4)保障重点建设项目用地； (5)坚持土地开发、利用、整治、保护相结合。 《上轮规划》基期年为1996年，近期规划年为2000年，远期目标年为2010年。 表1.2 上轮规划主要控制指标 （单位：公顷） 地 类 基期年面积 目标年面积 净增减 年均增减量 耕地 82239.90 83869.80 1629.90 116.42 园地 1522.00 1522.00 0.00 0.00 林地 192.76 337.82 145.06 10.36 其它农用地 15274.00 13677.00 -1597.00 -114.07 居民点工矿用地 21196.19 22244.10 1047.91 74.85 交通用地 1029.53 1578.46 548.93 39.21 水利设施用地 134.67 250.30 115.63 8.26 未利用地 12917.00 11869.00 -1048.00 -74.86 （二）耕地和基本农田实施情况 1、耕地保护目标 根据《通州市土地利用总体规划（1997-2010年）》及土地利用现状变更调查资料，规划实施期间，1996-2005年本区耕地面积减少5186.17公顷，2005年耕地实际保有量与2010年规划耕地保有量的差额为6816.07公顷。 表1.3 上轮规划中的耕地保有量实施情况 （单位：公顷） 1996年 实际面积 2010年 规划面积 2005年 实际面积 规划 面积增减 实际 面积增减 规划 目标差额 82239.90 83869.80 77053.73 1629.9 -5186.17 6816.07 2、基本农田保护目标 根据《通州区土地利用总体规划（1997-2010年）》，全区2010年基本农田面积为71087.26公顷，占耕地总面积的84.76%。根据基本农田保护检查情况，截止到2005年，按现行土地利用总体规划确定的基本农田保护口径，全区实际基本农田保有量为71087.30公顷，基本农田保护率为92.26%。 表1.4 上轮规划中的基本农田保护目标实施情况 （单位：公顷） 1996年底 耕地总面积 2010年规划 基本农田面积 2010年规划基本农田保护率(%) 2005年实际 基本农田面积 2005年实际基本农田保护率(%) 82239.90 71087.26 84.76 71087.30 92.26 （三）建设用地实施情况 根据上轮规划，1997-2010年全区建设用地由22360.39公顷调整到23944.70公顷，增加1584.31公顷。从规划实施来看，1996-2005年新增建设用地1735.95公顷，其中，居民点及工矿用地新增1418.39公顷，交通用地新增197.23公顷，水利设施用地新增120.33公顷。 表1.5 上轮规划中的建设用地指标实施情况 （单位：公顷） 1996年 实际面积 2010年 规划面积 2005年 实际面积 规划 面积增减 实际 面积增减 规划 目标差额 22360.39 24072.86 24096.34 1712.47 1735.95 -23.48 （四）土地利用结构调整目标实施情况 从土地利用结构调整总体实施情况来看，各类用地与规划末期相比出现了一致与偏离两种情况：林地及交通用地的规划实施结果与规划末期较为一致；耕地、园地、居民点及工矿用地、水利设施用地及未利用地的规划实施结果与规划末期相比出现不同程度的偏离。主要是： 一是建设用地中，2005年居民点及工矿用地高于规划末期控制指标370.48公顷（超占1.75%），水利设施用地高于规划末期4.7公顷（超占3.49%），而交通用地低于规划末期351.7公顷（少占34.16%）； 二是农用地中，2005年耕地低于规划末期控制指标6816.07公顷（偏差8.28%），园地高于规划末期控制指标 1826.53公顷（偏差 120%），而林地低于规划末期控制指标63.23公顷（偏差32.80%）； 三是未利用地，2005年高于规划末期控制指标28342.78公顷。 表1.6 上轮规划中的主要土地利用结构调整指标实施情况 （单位：公顷） 土地利用类型 1996年实际 2010年规划 2005年实际 面积 比重% 面积 比重% 面积 比重% 耕地 82239.9 61.14 83869.8 61.97 77053.73 46.98 园地 1522 1.13 1522 1.12 3348.53 2.04 林地 192.76 0.14 337.82 0.25 274.59 0.17 其他农用地 15274 11.36 13677 0.10 17970.45 10.96 居民点及工矿用地 21196.19 15.76 22244.10 16.43 22614.58 13.79 交通用地 1029.53 0.77 1578.46 1.16 1226.76 0.75 水利设施用地 134.67 0.10 250.30 0.18 255.00 0.16 未利用地 12917 9.60 11869 8.77 41260 25.16 （五）土地生态环境目标实施情况 林地、园地是生态环境的主要载体。规划到2010年，园地面积保持不变；林地面积由1996年的192.76公顷提高到337.82公顷，占土地总面积的0.14%提高到0.25%。规划实施期间，2005年园地面积为3348.53公顷，占土地总面积比重为2.49%，与规划目标的保持园地面积不变相比，增加了120%；林地面积为274.59公顷，比重为0.20%，已完成规划目标一半以上。 表1.7 上轮规划中的土地生态环境目标实施情况表 年 份 指 标 1996年实际比重（%） 2010年规划比重（%） 2005年比重（%） 园 地 1.13 1.12 2.49 林 地 0.14 0.25 0.20 四、城市经济社会发展战略 通州撤市设区迈出了“大南通”发展战略的重要一步，在江苏沿海开发战略上升为国家战略的历史机遇下，作为江苏沿海地区重要组成部分的南通市新城区，通州区域经济社会发展，尤其是城市化、工业化迎来了新的机遇。《通州市国民经济和社会发展第十一个五年规划》明确提出通州要顺应跨越发展新态势，在全省江北率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化和“融入苏南”的奋斗目标。 规划期内，通州区将继续实施市场化、工业化、国际化、城镇化和知识化“五大战略”，大力弘扬“自信、包容、求实、创造”的通州城市精神，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，实现高平台上的新跨越，推动物质文明、精神文明、政治文明和生态文明全面协调发展，把通州建设成为富有特色竞争力的现代工业城市和宜居创业城市，走在全省科学发展、和谐发展的前列。 推进特色农业建设。围绕发展特色农业，全力打造十大优势产业带，即：以石港、刘桥为中心的无公害大米产业带；以西亭、四安为中心的优质小麦产业带；以兴仁、二甲等镇为中心的双低油菜产业带；以三余、东社为中心的优质棉花产业带；以金沙、十总为中心的无公害水芹产业带；以东社、兴东为中心的设施蔬菜产业带；以骑岸、刘桥为中心的草食畜禽产业带；以沿海沿江沿路镇为中心的特种水产品养殖产业带；以九圩港沿线为中心的优质蚕茧产业带。按照多元化投入、现代化设施、企业化管理、高新化技术、标准化生产、产业化经营、品牌化营销、高效化产出的总体要求，认真组织实施，使之成为拉动农业经济的增长极。 发展特色农产品生产基地，实现农业产业的集聚化。围绕通州区优势农产品产业发展，主要面向南通、上海及其周边城市市场，重点建设西部、南部高效蔬菜种植基地，东部、北部优质畜禽养殖基地，沿江、沿海特种水产品养殖基地、鲜食水果基地。大力发展现代农业园区及特色专业村，以园带村，以村促镇，促进一村一品、一镇一品的适度集聚，并逐步形成具有一定规模的特色农业产业带实现“万家农户，万元收益”的目标。 大力推进“工业向园区集中、农民向城镇集中、住宅向社区集中”，合理确定农村社区的数量和布局，到2020年左右基本达到全市农民进入集中居住区，实现城乡一体化。 立足现有基础，重点发展家用纺织品产业、纺织服装产业、电子电器产业、船舶修造及钢结构产业和食品加工产业五大支柱产业，增强核心竞争力。 按照产业发展现状、产业发展潜能和资源要素充分聚合的要求，进行重新规划和调整，加快“一园三区”基础设施建设，着力增强项目承载能力，为经济发展拓展空间，使园区成为经济建设的主阵地、重大项目落户的主载体。加快编制开发区、产业园、集中区的产业空间布局规划、整合产业发展资源，明确产业空间发展范围，通过5-10年的发展，产业集聚区域成为通州经济发展最具成长性地区、长三角北翼先进制造业基地和物流中心，成为发展特色板块和产业集群、提升国际竞争力的集中区，成为通州区推动新型工业化的主导区和城市化的融合区。 规划期内，通州区将力争地区生产总值年递增15%以上，人均地区生产总值到2020年力争达到7万元以上，财政收入年递增20%以上，经济结构更加合理，二、三产业比重达到95%以上。全区常住总人口2020年将达到133万人左右，人民生活水平进一步提高，社会主义新农村建设取得新进展，城镇一体化进程明显加快，城镇化率达到65%左右。到2020年，城镇人均公共绿地面积达到14平方米，全区林木覆盖率达到20%；科教文卫体各项社会事业进一步繁荣，各类公共服务体系更加健全，人人享有基本均等化的公共服务和生活环境。 五、规划修编面临的土地利用与管理新形势 为贯彻党中央、国务院关于“实行最严格的土地管理制度”与国家土地宏观调控的系列政策，土地利用总体规划必须为严格保护和合理利用土地资源，为全面建设小康社会、实现经济社会可持续发展、推进生态文明建设提供有力的资源保障。本轮土地利用总体规划修编面临的土地利用与管理新形势在于： （一）土地利用总体规划需要从区域土地供需平衡、城乡协调发展的角度，发挥规划对经济社会可持续发展的保障作用 城乡统筹发展需要通过区域规划加以协调，从现行土地利用总体规划的实施效果来看，弥补了以往区域规划难以实施、可操作性差等问题，为区域规划的发展做了新探索。土地利用总体规划将继续从区域土地供需平衡、城乡协调发展的角度，发挥规划对经济社会可持续发展的保障作用。 （二）资源保护和集约利用并重转变 本轮规划的工作任务向资源保护和集约利用并重转变。在人多地少的大背景下，针对通州撤市设区后城市化进程加快、建设用地需求旺盛等而导致的土地利用粗放和资源紧张等不利于全区经济社会可持续发展的情况，要加大耕地与基本农田保护力度，深入研究与创新各项土地集约利用途径与措施，积极探索土地供应量与土地利用效益相挂钩的新机制，重点突出城乡统筹、工业集聚、农业产业化、老城区有机更新、新城区紧凑建设等节地建设模式，促进土地资源合理利用和优化配置。 （三）保增长与保红线相协调，切实保障经济社会可持续发展 规划的内容由以保护耕地为重点的资源利用向保障经济社会可持续发展为重点的多目标综合转变。上轮土地利用总体规划是以保护耕地为重点，强调自上而下指标控制的刚性规划，这对于通州区人多地少、人地矛盾突出，又处于工业化、城市化快速发展时期背景下，有其存在合理性，随着形势的发展变化，要树立新的理念，使土地利用总体规划由以保护耕地为重点的资源利用规划向以保障全区经济社会可持续发展为重点的多目标综合规划。 （四）增强公众参与，通过交流、协商、妥协而取得共识 公众参与对土地利用规划的决策民主化，提高规划的权威性和严肃性，保护权利人的合法权益有很大作用。本轮规划在规划过程中将通过有效方式广泛听取各级部门和广大市民的意见，通过交流、协商、妥协而取得共识，并通过立法机关的审查、批准。 （五）强化规划实施管理，提高土地利用总体规划实施效果 土地利用总体规划的综合性很强，影响因素很多，规划期限较长，在实施过程中必然会发生一些变化，尤其是经济快速增长的地区，影响土地利用的因素变化更快速和更难把握预测，很难形成一个永恒的理想方案，而必须适时对规划方案进行动态修正，使其符合客观规律发展的要求。在市场经济较为成熟的今天，土地利用总体规划应向过程导向型规划转变。过程导向型规划对市场经济制度下区域经济发展和资源合理利用具有较强的适应性和指导性，其立足点在于市场调节和政府干预并用，有机协调，适时适度，不可偏废。 第二章 指导思想、基本原则及主要任务 一、指导思想 以科学发展观为指导，以构建创新型经济发展体系为目标，按照“大南通”发展战略及《南通市土地利用总体规划（2006-2020）》的要求，结合《江苏沿海地区发展规划》、《通州市“十一五”国民经济和社会发展和2020年远景规划》、《通州区“十二五”国民经济和社会发展纲要》，积极推进实施“五大战略”（市场化、工业化、国际化、城镇化、知识化），大力发展“五类经济”（老百姓经济、增长点经济、特色经济、劳动力经济、桥头堡经济），保持跨越发展、科学发展、和谐发展的良好态势，实现富民强区的战略部署，认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，立足现有土地资源条件和社会经济发展对土地利用的基本需求，以人为本、统筹规划、突出重点、有所创新，正确处理内涵挖潜与外延扩张、全面利益和局部利益、长远利益和当前利益的关系，通过合理配置土地资源，优化土地利用结构，转变土地利用方式，提高土地利用水平，保障通州区土地可持续利用与经济、社会、生态环境的协调发展。 二、基本原则 （一）严格保护耕地特别是基本农田。按照实行最严格的耕地保护制度的要求，从保证粮食安全、生态安全、能源安全和社会稳定出发，优先配置耕地尤其是基本农田，积极促进农业结构调整和生态农业建设。 （二）转变土地利用方式，促进经济发展方式的根本转变。积极落实“严控总量、盘活存量、用好增量、集约高效”的要求，以供应引导需求，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，从而积极引导经济结构和经济发展方式的战略性调整。 （三）统筹各业各类用地。按照落实区域发展总体战略的要求，统筹各业用地，借力大南通，打造高端制造业集聚区；畅通大南通，“双百”民生工程推进城乡发展；服务大南通，打造都市型农业示范区和乡村服务业先行区；依托大南通，打造临港型产业集聚区，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展。 （四）协调土地利用和生态建设，促进生态文明建设。以保护生态环境、改善人居环境为目标，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，不断提升生态文明建设水平。 （五）强化土地宏观调控，促进节约集约用地，引导科学发展。充分发挥土地资源要素的引导性作用，按照产业集聚、居住集中、资源集约要求，合理安排土地供应规模、结构、空间和时序，引导产业升级，不断增强土地宏观调控保障科学发展的能力。 （六）持续利用原则。充分考虑区域环境容量和生态承载力，以及水、能源等资源要素的影响，禁止对重要自然保护区、生态脆弱地区、地质灾害易发地区的不合理开发，不断提高区域土地资源可持续利用水平。 三、编制依据 （一）法律法规 《中华人民共和国土地管理法》（主席令〔1998〕第8号公布）； 《中华人民共和国城乡规划法》（主席令〔2007〕第74号公布）； 《中华人民共和国环境影响评价法》（主席令〔2003〕第77号公布）； 《中华人民共和国水土保持法》（主席令〔1991〕第49号公布）； 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国发〔1998〕256号）； 《基本农田保护条例》（国发〔1998〕第257号）； 《自然保护区土地管理办法》（国土法字〔1995〕第117号）； 《江苏省土地管理条例》 国家及江苏省其它有关法律法规。 （二）技术标准 《土地分类》（国土资发[2001]245号） 《土地利用现状分类》（GB\T21010-2007） 《县级土地利用总体规划编制规程》； 《江苏省划定基本农田保护区技术规程》； 《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号）； 《村镇规划标准》（GB50188-93）； （三）指导性文件与相关规划 《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中发〔1997〕11号； 《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)； 国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133号）； 《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）； 国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发〔2005〕182号）； 《关于印发〈土地利用总体规划修编中土地利用现状数据确认技术规范〉的通知》（国土资厅发〔2005〕95 号）； 《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）； 《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）； 《关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）的通知》（国发[2008]33号）； 《市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见》（国土资发[2009]10号）； 《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）； 国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发〔2009〕51号）； 《长江三角洲地区区域规划》； 《江苏沿海地区发展规划》； 《江苏省政府办公厅关于做好土地利用总体规划修编前期工作的通知》（苏政办发〔2005〕99号）； 《南通市政府办公室关于做好土地利用总体规划修编前期工作的通知》(通政办发〔2005〕128号)； 《通州市人民政府办公室关于开展土地利用总体规划修编前期工作的通知》（通政办发〔2006〕10号）； 《通州市土地利用总体规划（1997-2010年）》； 《南通市土地利用总体规划（2006-2020年）》； 《南通市通州区土地利用总体规划（2006-2020年）》修编前期专题研究成果； 通州区国民经济和社会发展规划、城市总体规划、交通规划、水利规划、能源规划、生态市建设规划、各镇总体规划、农民集中居住区规划等有关规划、计划； 其他技术规范及相关规定。 四、主要任务 本着构建和谐社会和节约型社会的目的，遵循科学、节约、集约利用土地的理念，本轮规划修编将从“现状分析——经济社会发展态势分析及土地利用战略——土地利用各项指标分解——土地利用结构调整——土地利用用途分区——制定规划保障措施”这一条主线出发，将通州区经济社会总体发展战略、空间组织与土地利用和保护结合起来，分析、谋划通州区土地利用蓝图。 根据通州区自然经济社会条件和南通市土地利用总体规划的要求，结合通州区国民经济和社会发展规划及战略构想，研究和确定规划期间土地利用的方针、目标和土地利用调控措施。通过规划实施，促进通州区土地资源的合理利用和优化配置，实现国民经济和社会发展健康有序运行，维持通州区良好的自然人文景观和生态环境。 协调南通市和所辖各镇（区）在土地利用政策、各业用地上的矛盾，落实规划任务；调整土地利用结构和布局，划定土地用途区，统筹安排各类、各区域用地；对耕地保有量特别是基本农田面积、建设用地规模进行总量控制，确定城镇村建设用地安排，保障生态建设和环境保护用地及其他基础产业、基础设施用地，确定土地综合整治的规模和范围；分解下达镇（区）土地利用调控指标，控制和引导城乡土地利用。因此，通州区本轮土地利用总体规划确定了五项重点任务，分别是： （一）严格保护耕地与基本农田，统筹安排农用地。严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，加强基本农田建设；加大土地整理复垦开发补充耕地力度，确保补充耕地质量；统筹安排各类农用地，调整农用地结构和布局。 （二）保障科学发展用地，促进节约集约用地。坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严控制建设用地总规模；积极盘活存量建设用地，鼓励深度开发地上地下空间，充分利用未利用地和工矿废弃地。 （三）优化土地利用结构，统筹安排各类用地。加强规划的前瞻性，充分预估通州区经济社会发展形势和需求，调整土地利用结构，统筹各业各类用地。 （四）调整土地利用布局，实施差别化的区域土地利用政策。以土地利用功能分区为基础，结合土地利用结构调整目标，优先保障城镇发展、先进制造业基地建设与区域基础设施建设，重点保障基本农田保护区、生态保护区用地，局部调整土地利用空间布局。 （五）强化土地利用空间管制，完善规划实施保障措施。制定和实施差别化的土地利用政策，加强对各类用地的空间管制；强化市级土地利用调控，落实土地利用规划目标和空间管制措施。建立健全规划实施保障措施，建立土地利用规划动态调整机制，确保土地利用规划目标的实现。 （六）改善生态环境，实现经济社会与生态环境的协调发展。贯彻“五个统筹”的要求，协调经济发展与生态保护，统筹城乡发展。加强污染排放的控制力度，特别是水污染、大气污染和固体废弃物污染的防治，实施清洁生产，大力发展循环经济，力求土地利用经济、社会、环境综合效益最大化，促进区域社会、经济、生态全面、协调、可持续发展。 第三章 编制过程 按照江苏省和南通市土地利用总体规划修编工作的总体部署，通州区采取上下联动，相互衔接，相互反馈的工作思路，区与所辖各镇全面启动，全面落实上级规划指导思想。《规划》的编制经历了组织工作、前期工作、方案拟定、协调论证和修改完善五个阶段： 一、组织工作 为加强对新一轮土地利用总体规划修编工作的领导，提高工作效率，成立区土地利用总体规划修编工作领导小组，负责研究确定土地利用总体规划修编工作中的重大事项。领导小组在区国土分局下设办公室，承担规划修编的具体组织实施工作。 二、前期工作 自2006年起，南通市国土资源局通州区分局按照上级统一部署和要求，经研究，区土地利用规划修编领导小组办公室委托南京大学开展了《通州区土地利用总体规划实施评价（1997-2010）》、《大通道建设、社会经济发展与土地利用战略布局研究》、《耕地和基本农田保护研究》、《城乡建设用地结构优化和布局优化研究》、《土地节约与集约利用研究》、《土地复垦开发整理潜力研究》、《基于社会主义新农村的村庄用地模式探讨》、《主体功能区划分与统筹区域土地利用研究》、《土地利用与生态环境建设协调研究》、《土地利用总体规划管理保障措施研究》等10个土地利用总体规划修编前期研究专题，并合作完成了江苏省国土科技项目《弹性土地利用总体规划模式研究——以江苏省通州市为例》，为全面开展新一轮土地总体规划修编工作奠定了坚实的基础。 三、规划大纲编制 2009年9月—2010年1月，在前期研究和指标对接的基础上，编制完成了《大纲》初稿。在规划思路上，坚持贯彻落实科学发展观，以严格保护耕地为前提，以控制建设用地增长为重点，以节约集约利用土地为核心，积极协调保增长与保耕地、促发展与促节地的相互关系，统筹安排用地时空、结构布局，提出了未来15年土地利用的主要目标、任务和保障措施。根据经济社会发展统一部署和乡镇经济社会发展趋势、土地资源特点，把主要约束性指标和预期性指标分解到乡镇。 期间，多次召开《大纲》论证会，听取党政领导、各部门、各乡镇的意见。与相关部门就主要行业用地规划进行了多次协商，与各乡镇就规划主要指标分解进行了充分衔接和协调。在此基础上对《大纲》进行了全面的修改完善，分别上报南通市国土资源局和江苏省国土资源厅评审。通过后，即进入规划成果编制阶段。 四、规划成果编制 为了加强耕地与基本农田保护工作，按照省厅统一部署，在规划方案编制前期，以规划大纲指定的规划指标为基础，专门编制了《通州区基本农田专项规划》，就规划期内全区基本农田保护工作进行了深入研究，提出了规划期内基本农田调整与保护方案，编制了基本农田专项规划数据库，于2010年8月通过省国土资源厅评审。 2010年8月基本农田专项规划通过评审后即正式进入了规划方案编制阶段。规划方案编制依据“从上至下指标控制、自下而上落实规划”的总体思路，在规划大纲与专项规划的基础上，结合各行业部门及各镇供需调查成果，编制初步规划方案。并征求各部门意见，在认真研究和充分吸收各方意见和建议的基础上达成共识，经土地利用总体规划领导小组审议通过。按照领导小组的意见进一步完善，形成《规划》初稿。 五、规划成果审查报批 规划文本及说明初稿编制完成后，组织相关部门、学科、行业的专家与领导进行论证与社会听证。根据协调论证意见，对规划文本及说明初稿做相应的修改和完善，形成《规划》（送审稿）及说明。 第四章 基础数据、图件及经济社会发展预测 一、基础数据 （一）土地利用数据 本次规划修编以2005年土地利用变更数据作为规划基期年数据。规划成果中涉及的土地利用基础数据如表4.1所示。 表4.1 通州区土地利用情况（2005年） 分 类 面积（公顷） 占全区土地比例（%） 农用地 耕 地 77504 46.98 园 地 3349 2.04 林 地 275 0.17 牧草地 0 0.00 其他农用地 17970 10.96 小 计 98647 60.15 建设 用地 城乡建设用地 22075 13.46 #城镇工矿用地 4342 2.65 #农村居民点用地 17733 10.81 交通水利用地 1482 0.90 其他建设用地 539 0.33 小 计 24096 14.69 其他 土地 水 域 39336 23.99 自然保留地 1924 1.17 小 计 41260 25.16 全区合计 164003 100.00 （二）经济社会发展数据 本次规划中所涉及的相关经济社会发展数据主要来源于：《通州市统计年鉴（1996-2006年）》、《通州市国民经济和社会发展第十一个五年规划》、《通州城市总体规划》、《通州市土地开发整理复垦规划（2001-2010年）》、《通州市交通发展十一五规划》、《通州市城市总体规划（2006-2020年）》等相关部门规划及区计生委提供的人口数据。 二、基础图件 本次规划主要收集了本区1：50000行政区划图、1：50000土地利用现状图（2005年）、1：50000土地利用现状图（2009年）、1：10000通州市城市总体规划图（2008-2030）、通州水系图、通州交通规划图等图件。 三、规划基数转换 （一）转换原则 1、用途管制：遵循土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。 2、依法核定：通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制的严肃性和科学性。 3、衔接可行：充分利用土地利用变更调查以及“四查清、四对照”等成果，与土地现状分类充分衔接，满足规划管理需要，有利于规划目标任务的落实。 4、综合平衡：遵循通州区区内土地总面积以及农用地、建设用地、未利用地面积保持不变的原则，转换前后保持一致。 （二）转换方法 按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发[2009]10号）和《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）相关要求，规划基数转换可结合实地调查，对土地变更调查成果或者二次调查成果进行校核。本次规划基数转换以通州区2005年土地利用变更调查数据为基础，对土地利用现状分类（过渡期）进行了归并和细分后，得到各类用地转换结果。县（市、区）两级分到二级类，其中城乡建设用地分到三级类。 1、农用地转换。耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地按要求由过渡期地类分别纳入规划基数分类中的相应地类。 2、建设用地转换。建设用地的二级分类由过渡期分类归并和细分而来，三级分类重点对独立工矿用地进行空间判读，将独立于城镇集聚区的独立工矿用地作为规划基数的独立建设用地。 3、未利用地转换。水域、滩涂沼泽、未利用土地等其他地类参照地类释义和转换对应关系，分别纳入规划基数分类中的相应地类。 （三）转换结果 表4.2 通州区规划基数转换结果 （单位：公顷） 规划基数分类 过渡期土地现状分类 农用地 耕地 水田 51042.45 灌溉水田 51042.45 水浇地 24265.61 水浇地 23639.15 菜地 626.46 旱地 1745.71 旱地 1745.71 耕地小计 77053.76 耕地小计 77053.76 园地 3348.56 园地 3348.56 林地 有林地 152.40 有林地 152.40 灌木林地 3.91 灌木林地 3.91 其他林地 118.28 疏林地 0 未成林造林地 4.25 迹地 0 苗圃 114.03 林地小计 274.59 林地小计 274.59 草地 天然草地 0 天然草地 0 改良草地 0 改良草地 0 人工草地 0 人工草地 0 草地小计 0 草地小计 0 其他农用地 设施农用地 0 畜禽饲养地 0 设施农业用地 0 晒谷场等用地 0 农村道路 3755.90 农村道路 3755.90 坑塘水面 7344.51 坑塘水面 4319.11 养殖水面 3025.40 农田水利用地 6462.93 农田水利用地 6462.93 田坎 407.12 田坎 407.12 其他农用地小计 17970.45 其他农用地 小计 17970.45 农用地合计 98647.37 农用地合计 98647.37 建设用地 城乡建设用地 城市 698.80 城市 0 城镇建设用地范围内的独立工矿用地 698.80 建制镇 1315.69 居民点及工矿用地范围内的建制镇用地 1315.69 农村居民点 17733.12 农村居民点 17733.12 采矿用地 21.97 独立工矿用地中的采矿用地 21.97 独立建设用地 2305.68 城镇建设用地外，除采矿用地之外的独立工矿用地 2305.68 城乡建设用地小计 22075.26 / 交通水利用地 铁路用地 36.39 铁路用地 36.39 公路用地 1069.73 公路用地 1069.73 机场用地 120.63 民用机场 120.63 港口码头用地 0 港口码头用地 0 管道运输用地 0 管道运输用地 0 水库水面 0 水库水面 0 水工建筑用地 255.00 水工建筑用地 255.00 交通水利用地小计 1481.76 / 其他建设用地 风景名胜设施用地 0 特殊用地 154.95 特殊用地 154.95 盐田 384.37 盐田 384.37 其他建设用地小计 539.32 / 建设用地合计 24096.34 建设用地合计 24096.34 其他土地 水域 河流水面 26561.06 河流水面 26561.06 湖泊水面 0 湖泊水面 0 滩涂 12774.41 滩涂 12055.71 苇地 718.70 水域小计 39335.47 / 自然保留地 荒草地 590.97 荒草地 590.97 沼泽地 0 沼泽地 0 冰川及永久 积雪 0 冰川及永久 积雪 0 盐碱地 1333.33 盐碱地 1333.33 沙地 0 沙地 0 裸地 0 裸土地 0 裸岩石砾地 0 其他未利用 土地 0 其他未利用 土地 0 自然保留地小计 1924.31 / 其他土地合计 41259.78 未利用地合计 41259.78 总 计 164003.49 总 计 164003.49 四、人口、经济社会发展水平预测 （一）人口预测 人口规模是土地利用规模判定的重要依据，通州区总人口规模预测是以2005年人口统计的数据为基础，采用人口自然增长法、马尔萨斯人口增长模型预测、综合增长法预测、宋健人口预测模型等多种方法进行，并以人口自然增长法预测法为主，运用其它方法修正。 四种预测方法预测的结果比较接近，因此可以相互验证，说明预测结果具有一定的可信性和准确性，为了减少其中误差，取四种预测方法的平均值作为最终预测结果：通州区2010年和2020年的人口规模分别达到124.74万人和133.09万人。 （二）城镇化水平与城镇人口预测 采用人口增长法和经验类比法预测未来城镇化水平及城镇人口数量。两种方法预测的结果如下表所示： 表4.3 城镇化水平及城镇人口预测 指标 人口增长法 经验类比法 2010 2020 2010 2020 城镇化水平（%） 54.98 65.55 55.11 64.50 城镇人口（万人） 68.58 87.24 68.74 85.84 综合两种方法预测结果，结合通州区“十一五”及2020年远景规划纲要确定未来城镇化水平为：2010年55%、2020年为65%，城镇人口为：2010年68.61万人、2020年86.51万人左右。 （三）经济社会发展水平预测 （1）“十一五”期间经济发展趋势预测 首先是经济总量增长预测。通州区经济年均增长潜力在9%-10%之间，如果经济政策和经济环境发生变化，实际增长速度可能在一定范围波动，预计2006年-2010年通州区经济年平均增长速度可在下列高、中、低三方案之间作小幅调整。 基于不同的增长速度方案，我们对通州区2010年GDP、二产增加值分别进行了预测，预测结果见表4.4。 表4.4 “十一五”期间通州区经济发展平均增长速度预测 （单位：%） 年份 GDP 二产增加值 高 中 低 高 中 低 2006-2010 9.6 9.4 9.2 9.2 9.1 9.0 （2）远期经济发展趋势预测 良好的经济增长环境和经济基础是通州经济长期健康发展的保证，通州经济高速发展的态势可能继续维持，因此，我们对经济发展的平均增长速度分高、中、低三种方案进行预测(见表4.5)。 表4.5 通州区远期经济增长年均增长速度预测 （单位：%） 年份 GDP 二产增加值 高 中 低 高 中 低 2011-2020 9 8 7 7.3 7.1 6.9 从增长速度来看，2010年之前，通州区GDP仍保持9.2%以上的速度增长。2010年以后，通州区GDP的增长速度约在7%-9%之间，趋势为递减态势。2020年经济总量预测结果见表4.6。 表4.6 通州区经济发展水平预测 （单位：万元） 年份 GDP 二产增加值 高 中 低 高 中 低 2004 2003992 2003992 2003992 1100000 1100000 1100000 2010 3473436 3435579 3398066 1865213 1854988 1844810 2020 8222886 7417157 6684510 3773338 3683290 3595247  第五章 各业用地规模预测 对各业用地科学的预测是合理确定土地利用总体规划目标及用地指标的依据。在规划指标已经确定的情况下，这种预测可检验指标分解的合理性。 一、耕地需求量预测 耕地总需求量等于粮食作物的耕地需求量除以粮食作物播种面积与农作物总播种面积的比值。粮食作物用地需求的多少取决于规划期末人口规模、人均粮食需求量和粮食单产水平。粮食作物占用耕地面积(S1)可按下式确定，即S1=粮食作物播种面积(B)/粮食作物复种指数(F)，式中B=粮食总需求量(C)/粮食作物单产(T)，粮食总需求量(C)可用人均粮食需求量与粮食自给率之积再乘以总人口数求得。按上式计算出粮食作物占用耕地面积S1，再根据粮食作物占用耕地面积在总耕地面积中的比例(K%)，即可预测耕地的总需求量(S)，计算公式为S＝S1/K%。 （一）基于粮食生产能力的耕地需求预测 基于粮食生产能力的耕地预测方法是通过逐步测算粮食作物单产、粮播比、粮食自给率、粮食需求量、人均用粮标准、复种指数等，可确定基于粮食安全的耕地需求量（表5.1）。根据农作物需求量预测的低、中、高三方案，进行了耕地总需求量预测，低、中、高三方案是对应于人口低速增长、中速增长和高速增长的前提下，根据农作物的总需求量，需要占用的耕地总量。建议选择人口适度增长的，农作物需求适度的中方案，即2010年耕地需求量为79560.69公顷，2015年耕地需求量为63431.90公顷，2020年耕地需求量为67044.93公顷。 表5.1 通州区耕地需求量面积 （单位：公顷） 方案类型 2010年 2015年 2020年 备注 低方案 77751.40 69679.16 61790.85 人口低方案 中方案 79560.69 73431.90 67044.93 人口中方案 高方案 81375.97 75453.78 69214.58 人口高方案 （二）耕地供给量预测 耕地的供给量预测主要从耕地的占用和补充角度来分析，基于耕地总量动态平衡的耕地可供给量公式为：耕地供给量=基期年耕地数量+土地开发整理复垦补充耕地数量-非农建设占用耕地数量-经济林建设占用耕地数量-农业结构调整占用耕地数量-灾毁占用耕地数量。 至2005年末，通州区耕地面积总量为77053.73公顷，预测得知，2006年-2020年各类用地占用耕地面积4071.59公顷，土地复垦开发整理增加耕地潜力达4712.67公顷，耕地可供给量为77694.81公顷。 （三）耕地供需平衡分析 耕地供需平衡一般理解为耕地产品的数量不断增加和质量不断提高，并能满足今后的不同时期对耕地产品数量和质量需求不断增加的供需动态平衡。耕地产品的数量和质量反映在耕地上，是指耕地的面积数量和耕地质量。这样，耕地总量动态平衡中“总量”的内涵指满足社会经济发展对耕地产品数量和质量需求为驱动力时对耕地的需求，这一耕地需求包括数量多少和质量高低两个方面。总的来说耕地动态平衡可分为数量平衡、质量平衡、空间平衡、区际平衡、生态平衡和时间平衡。耕地数量平衡是最基本的要求，而质量平衡则是耕地保护的核心。 规划确定，至2020年通州区耕地保有量为76510公顷，比2005年减少544公顷，2006-2020年各类用地占用耕地2173公顷。与预测结果对比可知，规划的耕地占用指标较预测值偏小，这有利于通过倒逼机制，促进土地节约集约利用。预测耕地补充潜力达4712.67公顷，耕地供给量为77694.81公顷，可见，规划期内的 二、基本农田调整分析 （一）基本农田保护面积的确定 基本农田数量与耕地保有量一样，都是我国土地利用总体规划中的重要约束性指标。基本农田是粮食生产的重要基础，对保障地区粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。 基本农田数量是以区域基本农田需求量为参照，为维持整个区域及区域内部人口-粮食-耕地数量均衡，所需要的具有相当质量的农田面积。过去基本农田数量确定的一般方法是采取各行政区自己上报，上一级行政区综合平衡，再下达给本级行政区基本农田保护指标。这种方式的唯一优点是便于行政领导，往往能完成面积指标要求，但难以保证基本农田的生产能力，致使相当地方基本农田保护流于形式。 实际上，基本农田数量的实质是代表区域农田生产能力，而不仅仅是一个面积。所以，在确定基本农田保护数量时应以区域一定生产力水平预测的农田数量为基础，综合考虑现状与规划耕地的总量，即基本农田的供给条件，以及上级下达给本区域的基本农田保护指标。最终数量的确定以既能满足本区域的需求，又能完成上级下达任务为目标。 1、基本农田需求量预测 基本农田需求量是在一定生产条件下，生产维持区域人口生存所需基本农产品量(主要是食物量)的耕地数量。它蕴含有一定质量保证的耕地数量。基本农田需求量预测可通过区域人口预测和农产品需求量预测等来实现。 在这里，基本农田需求量的预测工作已经在上述的耕地需求预测量中完成，可直接采用上述预测数据。 2、耕地供给量预测 这一部分主要进行供给分析，也即预测规划期末耕地的总量，能否满足基本农田的需求。规划期末的耕地总量预测包括从基期年至规划目标年的耕地增加量(土地整理、开发、复垦增加耕地量)预测和耕地减少量(非农建设占用、农业内部结构调整、自然灾害损毁等减少耕地量)预测。这部分工作也在上述的耕地供给量预测中完成，直接采用上述数据。 3、基本农田数量确定 设规划期末土地利用总体规划确定的耕地面积为G，上级下达的基本农田保护指标为(很显然，)，基本农田需求量预测面积为。按照既能满足本区域的需求，又能完成上级下达任务的要求，实际基本农田保护数量(S)按公式计算。 公式： 当基本农田的预测面积和下达指标均小于规划耕地面积时，实际的基本农田保护数量由预测面积和下达指标中的大者确定，也即预测面积大于下达指标时，实际基本农田保护数量就等于预测面积；反之，下达指标大于预测面积时，实际基本农田保护数量就等于下达指标。这样才能满足基本农田保护数量确定的要求。 当基本农田的预测面积大于规划耕地面积时，即基本农田的需求大于供给时，实际的基本农田面积只能由供给确定，即等于规划的耕地面积，也即将所有的规划耕地都划为基本农田。这种情况在实际中较少存在，但也不排除存在的可能，因此在理论上仍应将其作为一种极端情况加以考虑。 （二）基本农田调整的依据与缘由 基于通州区的土地利用特点和土地利用战略、方针、目标和任务，严格落实最严格的基本农田保护制度，依据《南通市土地利用总体规划（2006-2020年）》和《南通市通州区土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》，按照《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》有关要求，对通州区的基本农田数量、结构和布局进行调整，使得通州区的基本农田格局符合城乡建设和经济社会发展的要求。 新一轮规划需要对现有的基本农田布局进行调整，主要有以下几方面的原因：一是为落实《南通市通州区土地利用总体规划（2006-2020年）》本轮规划修编期内需要落实的基本农田保护目标，在基本农田保护现状条件下、对大纲确定的保护方案进行落实和细化，因此有必要对现行基本农田进行调整；二是上一轮规划执行期间，随着中低产田改造和土地开发整理项目的实施，部分一般农田内耕地的质量大大提高，已具备划入基本农田所要求的质量条件，这部分一般农田需要调整补划为基本农田；三是通州区基础设施用地建设改变了部分土地利用空间格局，干道沿线、交通结点迎来了新的发展机遇，城镇发展重点随之发生转移，因而导致了基本农田发生局部调整；四是有必要将处于中心城区及镇区之外的基本农田进行规范调整，以实现对优质集中连片的基本农田进行更好地保护。 （三）基本农田调整的原则 1、依法依规，规范调整 应依据有关法律法规、现行规划实施情况和新一轮规划目标任务，对现状基本农田进行局部调整。严禁借规划修编随意调减耕地保有量和基本农田保护面积，擅自调整基本农田布局。 2、确保数量，提升质量 调整后的基本农田数量不得低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标；调整后的基本农田质量等别应高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高；调整后的基本农田数量、质量和布局安排应协调。 3、稳定布局，明确条件 国家和地方人民政府确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，集中连片、有良好水利与水土保持设施的耕地，交通沿线、城镇工矿、集镇村庄周边的耕地，水田、水浇地等高等别的耕地，土地整理复垦开发新增优质耕地，应当优先划为基本农田。 同时，基本农田调整要与工业化、城镇化发展相结合，应避开城镇建设发展区域和交通、水利等重大工程区，保障科学发展的用地空间。 （四）基本农田调整的方法 1、调整的基本要求 允许和有条件建设区内的基本农田应当调出；低质量、低等别、受污染、破碎、不易管理的基本农田，以及原基本农田保护区内的非耕地优先调出。新划为基本农田的土地现状应当为耕地。基本农田地块调整应掌握在一定幅度内。 基本农田布局调整后，保护面积不得低于上一级规划下达的指标，总体质量等别应高于调整前的平均质量等别，集中连片程度有所提高，基本农田中耕地所占比例不得低于基本农田大检查时的比例。 2、主要方法与步骤 （1）基于综合因素法分解各镇基本农田保护指标 第一步：根据基本农田保护各影响因素的分析，从社会经济条件、人口状况、环境条件、土地利用状况四个方面，选择指标作为规划期内各镇基本农田规模指数的评价指标体系。 基本农田规模指数的测算公式为： 式中：Ki—表示第i个镇的基本农田规模指数，kij—表示第i个镇第j个评价指标的标准化值，—表示第i个镇第j个评价指标的权重，n—表示评价指标的个数。其中，权重确定采用德尔菲法综合区国土资源局、交通局、农业局、技术编制单位等多位专家的意见，得出各项评价指标的权重。 第二步：确定各镇基本农田指标值。测算公式为： 式中：yi表示第i个镇基本农田指标值；Y表示全区基本农田总指标值； Ki表示第i个镇的基本农田规模指数；n表示镇的个数。 第三步：将基本农田指标下达给各镇进行意见征询，若有进行较大调整的需要，再次进行全区各镇的指标平衡。 （2）与城镇总体规划相协调的基本农田布局调整 将各镇总体规划及农民集中区规划图与各镇土地利用现状图进行叠加分析，各建制镇扩展区与农民集中区内的基本农田面积即为各镇原则上需进行调整核减的基本农田；若各镇区扩展范围较大，核减指标过多，则选择本镇区内的其他优质耕地进行补划，确保基本农田数量不减少。 （3）基于农用地分等定级成果的基本农田调整 结合通州区农用地（耕地）分等定级成果，把农用地（耕地）级别图与土地利用总体规划图进行叠加，通过GIS空间拓扑分析，对通州区基本农田布局进行优化调整，将调整前基本农田中的非耕地调出，根据集中成片的调整原则，将质量等别较高的耕地集中划为基本农田，使调整后的基本农田中耕地所占比例不低于基本农田大检查时的比例，平均质量等别与集中成片程度均有所提高。 （五）调整结果分析 按照上述调整的原则与方法，对通州区基本农田的数量与布局进行了调整。规划期内对现状基本农田中的优质园地和精养鱼塘等，可继续作为基本农田对其实施保护。按照“划优不划劣、划近不划远、划整不划零”基本要求，对基本农田布局不合理的地方进行必要调整。 1、调出的基本农田 本轮规划将纳入中心城区、中心镇区、重点工业集聚区范围内的基本农田全部调出。其中，总共调出3883.83公顷，其中耕地面积1838.51公顷，园地面积16.16公顷，牧草地面积0.05 公顷，其他农用地面积 2、调入的基本农田 本轮规划新调入基本农田1849.65公顷，三余镇调入684.83公顷，川姜镇调入99.79公顷，石港镇调入617.12公顷，金沙调入446.67公顷，东社、二甲、骑岸，平潮、五接等镇也均有少量调入。调入的基本农田均为耕地，且均布设在原基本农田周围，与周围的耕地集中成片布局。 3、调整结果分析 根据综合因素法计算分解，各镇基本农田指标较2005年略有变化，金沙镇、张芝山镇、先锋镇等13个镇的指标有所减少，其中金沙镇作为通州的主城区，核减指标最多；三余镇、二甲镇、刘桥镇等6个镇的指标略有增加。 本次调整基本遵循了大稳定、小调整的基本原则，在对基本农田的分布情况进行调整时，调入的基本农田均布设在原基本农田周围，与周围的耕地成片布局。同时将零星分散的基本农田集中布局，形成高标准连片的粮棉油生产基地。统计显示，调整面积占基本农田总面积的5.03%，原基本农田保护区内94.97%的基本农田布局保持不变。同时，补充划定的基本农田质量等别均为三等、四等，不低于核减的基本农田质量等别，调整后的基本农田平均质量有所提高。 三、建设用地规模预测 （一）建设用地总规模预测 （1）建设用地总规模预测的意义 由于国土资源部门和建设部门统计系统对建设用地统计口径的不一致，国土资源部门统计的土地利用变更详查数据包含城市用地、建制镇用地、农村居民点用地和独立工矿用地等；而建设部门统计数据中一般包括城镇建设用地和村庄建设用地。两部门数据在表述城镇建设用地和其他人均用地时很易混淆。由于国土变更数据分类中设有独立工矿用地一项，许多建设用地如开发区等目前分类不明确的用地被统计在独立工矿中，而其中相当一部分应统计在城镇用地中。 当然，独立工矿用地统计也有一定的优势，由于土地变更调查数据是全覆盖的，所以能够将建设用地尽量统计出来，避免了建设部门的统计系统的漏报。同时，由于地方管理水平的差距较大，对建制镇的建设用地和建成区两概念理解偏差较大，因此建设部门关于村镇建设用地的统计数据问题较大，有些城市的统计问题也较大。所以，总量数据往往比分项数据更能剔除统计误差的影响。 （2）城乡建设用地总规模预测 根据统计资料，1996年通州建设用地总规模为22360.39公顷，人均建设用地为149.75平方米，2005年通州区建设用地总规模为24096.34公顷，人均建设用地为190.87平方米。 1997年以来，通州区的经济发展速度连续多年都保持了较高的水平，建设用地的人均水平一直居高不下并不断上升。随着通州区经济的持续快速发展以及城市化建设的加速，科学发展观引入土地利用规划和土地可持续利用的观念逐步增强，土地的集约利用程度将会有所提高。通过时间序列分析，预计2010年人均水平为190平方米，2020年人均水平为205平方米。预测得到，2010年和2020年建设用地总规模分别为23700.60公顷和27283.45公顷。 表5.2 通州区建设用地总规模 年份 总人口 人均指标（平方米/人） 建设用地面积 2010 124.74 190 23700.60 2020 133.09 205 27283.45 规划到2010年和2020年，通州区建设用地总规模分别达到24759和25740公顷。可见，近期规划指标较预测结果较大，可满足预测需求；而远期规划指标较预测指标偏小1543公顷，这就需要通州区积极转变经济增长方式，加大建设用地的内部挖潜和节约集约利用程度来实现规划指标。 （二）城镇工矿用地规模预测 （1）城镇建设用地现状 近年来，通州区社会济发展等方面都达到一个相当高的水平。通州区城镇用地增长推动因素主要有：1)经济快速发展，推动各产业规模扩张，必然需要更多的土地投入。通州区国民经济和社会发展“十一五”规划提出要加快城市化的发展目标，势必需要大量的城镇用地。2)城镇人口规模逐步扩大，促使城市用地数量扩大。随着长三角经济的不断发展，通州城市化水平的不断提高以及即将要取消的城乡户籍制度等因素作用下，城镇人口迁入量将大大增加，通州区将面临一个城镇人口快速增长的高峰期，使城市用地数量进一步扩大。3)城市发展过程中，完善社会服务设施系统、绿地休闲系统等基础设施，将需要更多的城市用地。 （2）城镇工矿用地规模预测 通州区现状城镇人口测度的人均城镇用地指标为46.25平方米/人，随着通州区经济的持续快速发展以及城市化建设的加速，科学发展观引入土地利用规划和土地可持续利用的观念逐步增强，土地的集约利用程度将会进一步提高。而在人口大幅度增加的前提下，保持人均水平的相对稳定也是体现了集约的观念。按此预测，2005年~2010年城镇人均建设用地为50平方米/人，2011年~2020年城镇人均建设用地55平方米/人。 根据公式： 式中，S为城镇用地面积，P为规划期城镇人口，I为规划期城镇人均用地指标。 同时依据前面对城镇人口的预测结果对2010年和2020年的城镇用地情况进行测算。城镇用地的规模计算结果如表5.3所示。 表5.3城镇用地规模 单位：人、平方米/人、公顷 年份 城镇人口 人均用地 城镇用地规模 2010 68.61 50 3430.35 2020 86.51 55 4757.97 与2005年相比，2010年新增城镇用地1415.83公顷，2020年新增城镇用地2743.48公顷。 独立工矿用地规模受GDP、工业增加值、二产增加值等因素的影响。这里采用多元线性回归模型来对独立工矿用地规模进行预测。模型因变量为独立工矿用地规模，自变量选取：GDP、工业增加值和二产增加值。运用SPSS软件选择逐步回归的方法(Stepwise)建立多元线性回归模型，SPSS运行结果表明，仅有二产增加值被选为模型中的自变量，而GDP、工业增加值均被剔除在模型之外，由此获得回归模型的方程为： Y=2840.928+13.613*X1(R2=0.922, F=82.382, Sig=0.000) 可以看出，建设用地的增加与二产增加值的增长有极强的相关性，二产增加值每增加1亿元，独立工矿用地相应地增加13.613公顷。 今后较长一段时期第二产业仍然呈快速增长态势，但由于产业结构的调整、土地集约化水平以及土地政策的控制性加强等的影响，反应到对城乡用地的需求上将持续放缓。所以，对今后的增长速度进行如下修正：2005年-2010年间工业增加值平均每增加1亿元，独立工矿用地增加12公顷；2011年-2020年间工业增加值平均每增加1亿元，独立工矿用地增加10公顷。 依据上述回归模型的修正及本说明前面二产增加值预测的中方案，与2005年相比，2010年新增独立工矿用地764.10公顷，2020年新增独立工矿用地2592.40公顷(见表5.4)。 表5.4 独立工矿用地规模预测 单位：亿元、公顷 年份 二产增加值 独立工矿用地规模 比2005年新增 2010 185.50 3091.75 764.10 2020 368.33 4920.05 2592.40 综上预测，与2005年相比，2010年和2020年新增城镇工矿用将分别高达2179.93公顷和5335.88公顷，而规划指标仅分别为531公顷和985公顷。通州撤市设区，城镇建设开展迅速，新型工业化同时加快，都导致城镇工矿用地需求旺盛。因此，规划指标的偏紧，可有效促进经济增长方式转变，引导节约、集约利用土地资源，同时，城乡建设用地增减挂钩工作的开展，也能有效缓解城镇建设用地不足的情况。 （三）农村居民点用地规模预测 （1）农村居民点现状及存在的问题 通州区的农村居民点分布面较广，由于规划和管理滞后，建房用地粗放式外延扩张，大量占用了农用地，特别是耕地。不少空地和老宅基地得不到有效利用，成了“空心村”，村镇建设规划滞后，农村居民点散乱现象严重。当前，有些村庄没有建设规划控制，村庄外围新房林立，村庄内部旧房破烂，土地利用率很低。农村住宅建设管理不严，农村居民点用地粗放利用。各地在审批建房用地时均没有将建房的间距、道路及其他用地纳入审批范围。农村居民点拆旧难度大：一是一户多宅与房屋闲置现象突出，历史遗留的多户共居的旧宅，只要还剩下一户在使用，其余即使都变成空闲房屋，也无法拆除；二是通过有限期有偿出让方式获得国有土地使用权者，在城镇建新房，农村旧房仍留用；三是随着经济收入的增加，农户认为旧宅区建筑密度大，通风采光，