事业单位登记管理制度

1、事业单位登记管理制度事业单位登记管理制度，是关于事业单位登记管理的法规、政策 和登记管理主体、客体体制、权利、义务、内容、方式、目的等方面 规定的总和。一、事业单位登记管理概述（ 一 ） 事业单位登记管理的依据 事业单位登记管理最基本的法律法规依据是，民法通则中的 有关规定和事业单位登记管理暂行条例 （以下简称条例 ） ；最 重要的政策依据是， 中共中央中发 19937 号文件和中共中央办公厅、 国务院办公厅中办发 199617 号文件中的有关要求； 具体的操作依据 是，事业单位登记管理的实施办法和其他有关规定。（ 二 ） 事业单位登记管理的主体和客体 事业单位登记管理的主体是， 国务院事业单

2、位登记管理机关和县 以上各级地方政府事业单位登记管理机关； 国务院事业单位登记管理 机关和地方各级事业单位登记管理机关，分别负责各级党政机关，人 大、政协机关，法院、检察院，各民主党派机关，使用财政性经费的 社会团体和国有企业举办的， 以及其他组织利用国有资产举办的直属 和所属事业单位的登记管理工作。 其他任何机关和组织非经法定程序 授权或委托，不得对事业单位实施登记管理，否则，不但其登记管理 行为无效，还要依法追究其责任。从层级上看， 事业单位登记管理机关可以分为国务院登记管理机 关和地方登记管理机关。 国务院事业单位登记管理机关主管全国事业 单位登记管理工作；地方事业单位登记管理机关分为省

3、 （ 自治区、直 辖市）事业单位登记管理机关，市 （自治州 ）事业单位登记管理机关， 县（自治县、市、区 ） 事业单位登记管理机关，分别负责本级事业单位 登记管理工作。下级登记 _管理机关在上级登记管理机关的指导下开 展事业单位登记管理工作。从法律责任上看， 各级事业单位登记管理机关的行政执法主体资 格是通过 条例 的规定获得的。 他们依照 条例 和其他有关法律、 法规的规定，行使对事业单位的登记管理职权，接受社会监督，不受 非法干预，并承担相应的法律责任。事业单位登记管理的客体是各类事业单位，具体地说，包括以下 几类：1各级党委、政府直属事业单位。 2各级人大、政协机关、人民法院、人民检察院

4、，各民主党派 机关举办的事业单位。3各级党委部门和政府部门举办的事业单位。 4使用财政性经费的社会团体举办的事业单位。 5国有企业及其他组织利用国有资产举办的事业单位。 6依照法律或有关规定，应当由各级登记管理机关登记的其他 事业单位。7上述事业单位举办的下属事业单位。（ 三 ） 事业单位登记管理的权利和义务 事业单位登记管理的权利和义务主要包括两方面的内容： 一是登 记管理机关有权要求事业单位按照 条例和其他有关规定申请登记、 接受有关管理，并有权对事业单位违反条例 的行为进行处罚；同 时承担依法保护经核准登记或者备案的事业单位与登记事项有关的 合法权益的义务。二是事业单位有权申请登记，有权

5、要求登记管理机 关对与登记事项有关的合法权益予以保护， 并对登记管理机关及其工 作人员违反条例规定的登记管理行为提出申诉；同时承担按规定申请有关登记、提交年度报告及其他材料、配合登记管理机关对其依 法实施有关监督管理的义务。（ 四 ） 事业单位登记管理的主要内容 事业单位登记管理的主要内容是： 办理事业单位的设立登记或者 备案、变更登记、注销登记，审查事业单位的年度报告并作出相应处 置；依法保护事业单位与登记事项有关的合法权益；监督事业单位按 照登记事项开展活动，处理违反条例的事件等。（ 五 ） 事业单位登记管理的主要方式 事业单位登记管理的主要方式是， 在登记管理方面以申请、 受理、 审查、

6、核准、发 （ 缴） 证书、公告为基本程序；在监督管理方面以年度 报告的提交和审查为基本形式，同时辅以其他形式。（ 六 ） 事业单位登记管理的主要目的 事业单位登记管理的主要目的是，确立事业单位的法人地位，规 范事业单位的行为，保护事业单位的合法权益，强化对事业单位的监 督管理，推进事业单位社会化。二、事业单位登记管理制度的形成历程 事业单位登记管理制度的形成经历了一个发展过程； 这一过程与 我国社会主义市场经济体制的酝酿、提出和逐步确立的过程基本同 步。其间，大体经历了三个阶段。一是酝酿提出阶段。 1986年4月 12日全国人大六届四次会议通 过的中华人民共和国民法通则第 15 条明确规定：“

7、事业单位依 法需要办理法人登记的，经核准登记取得法人资格”。这个通则，第 一次提出了“事业法人”的概念。这是建立事业单位登记管理制度的 最基本的法律依据。 1988 年国务院机构编制部门就提出了建立事业单 位证书制度的设想。 1989 年，原国家编委办公室在基本完成了对中央 国家机关所属事业单位的清理审批工作之后， 针对怎样巩固并进一步 发展清理审批的成果，实现对事业单位的“跟踪”管理问题，开始酝 酿并提出建立事业单位登记管理制度。二是起草、修改条例，进行登记试点阶段。自1991 年，开始着手进行条例的初步起草工作，并先后在沈阳、烟台、太原、 北京召开了条例草案的修改和论证会。 l 992年，

8、中编办 12 号文件提 出，要进行事业单位法人资格认定。同年，中编办主要负责同志在中 央国家机关党政机构改革会议上明确提出，要进行事业单位登记。 1993 年，在中共中央关于党政机构改革的通知 （中发19937 号） 文件中，第一次以中央文件的形式，正式提出：“要积极推进事业单 位的社会化，使事业单位具有法人资格，进行事业单位法人登记”。 1994 年，中编办正式将 事业单位登记管理条例 （草案） 报送原国务 院法制局审查。与此同时，还进行了事业单位登记管理的试点工作。 最先进行试点的是安徽省，随后江苏、北京、天津等省（市） 也相继进行了试点。在 1995 年的郑州会议上，中编办负责同志适时提

9、出：进 一步扩大事业单位登记管理的试点范围。 1996 年，中办发 199617 号文件进一步提出：“要建立和实施事业单位登记管理制度，使事业 单位的发展和管理更加规范，要通过实施登记管理制度，确立事业单 位的法人地位，推进事业单位的社会化进程，规范事业单位的行为， 保护事业单位的合法权益，强化对事业单位的监督”。到条例颁 布前，有 19 个省市不同程度地进行了登记试点工作。试点工作的开 展，一方面适应了各地经济、社会发展和事业单位管理的需要；一方 面为条例的修改、完善提供了大量有价值的实践经验。没有进行试点 的省市，也就事业单位的登记管理进行了大量调查研究，作了充分的 准备，并对条例的修改、

10、完善提出了许多好的建议。三是条例颁布后的实施阶段。 1998年 9月 25日，国务院第 八次常务会议审议通过了事业单位登记管理暂行条例，并于 1O 月 25 日颁布实施。条例对事业单位定义、事业单位登记管理机 关、事业单位法人的设立登记、变更登记和注销登记以及监督管理等 都作出了明确的规范。条例的颁布，标志着我国事业单位登记管 理制度有了基本的国家法规的规范。全面贯彻实施条例，已成为 各级事业单位登记管理机关的重要任务。 1999年4月 1日，在湖南长 沙召开的第一次“全国事业单位登记管理工作会议”，标志着实施工 作的正式启动。三、建立事业单位登记管理制度的原因 建立事业单位登记管理制度，不是

11、哪个部门、更不是哪个人的主 观意志，而是我国政治、经济和社会发展到一定阶段的产物，具有客 观的必然性。其中，最根本的原因，就是我国社会主义市场经济体制 的建立和发展。换言之，只要实行社会主义市场经济体制，就必然要 求在政治、经济等各个领域实行相应的改革与之相适应。因此，建立 事业单位登记管理制度，说到底，就是实行社会主义市场经济的必然 要求。具体而言，主要体现为六个需要。（一）依法管理的需要 从一定意义上讲，市场经济就是法制经济；依法治国更是我国的 基本国策。中华人民共和国民法通则把我国最主要的社会组织明 确为四种法人：机关法人、企业法人、事业法人和社团法人，并规定 “具备法人条件的事业单位依

12、法需要办理法人登记的，经核准登记， 取得法人资格”。在事业单位登记管理制度建立之前，我国已经建立 了企业法人和社团法人登记管理制度。现在，国务院颁布事业单位 登记管理暂行条例，建立事业单位登记管理制度，既是依法管理事 业单位的需要，也是健全我国法人登记制度体系的需要。（二） “市场准入”的需要在计划经济体制下，不存在真正意义的“市场”，也没有真正意 义的市场主体。在当时，事业单位基本上是机关的附属物，既没有进 入市场的需要，也没有进入市场的可能。而在社会主义市场经济体制 下，事业单位作为第三产业的重要组成部分， 在客观上需要进人市场， 不能够完全进人市场的，也会与有关方面发生愈来愈多的关系。按

13、照 市场经济的法则，作为市场主体的前提条件，就是要具有能够承担民 事责任的法人资格。因此，建立事业单位登记管理制度，核准事业单 位的法人资格，使之取得受法律保护的“身份证”，就成为必不可少 的重要举措。（ 三 ） 推进事业单位管理体制改革和机构改革的需要 根据我国经济、社会发展的需要和事业单位本身的现实状况，中 央已确定了事业单位管理体制改革和机构改革的基本方向， 即政事分 开，推进社会化进程。主要体现在：主管部门对事业单位的管理要由 微观转向宏观， 相当多的事业单位要离开主管部门的襁褓， 走向市场， 进人社会，为经济建设服务，为人民生活服务，实现自我约束和自我 发展；同时，还要依法保障它们的

14、合法权益，规范它们的市场行为。 所有这些，都要求尽快建立事业单位登记管理制度。要通过这一制度 的建立，使上述改革的目标，得到法制保障；一方面，使事业单位在 法律上获得作为法人的应有权益， 并受到相应的法律规范； 另一方面， 为改变国家对事业单位统包统揽的作法，打破部门所有和条块分割， 提供明确的法律依据。（四）保障事业单位权益，维护社会经济秩序的需要 在法制社会，各类主要的社会组织取得明确的法人地位，既是保 障其自身合法权益的基本前提， 也是建立良好的社会组织秩序的重要 条件。在建立事业单位登记管理制度之前，事业单位因法人地位不明 确，出现了不少问题。 例如，涉及事业单位法人主体地位的权益诉讼

15、， 因缺乏必要的法律依据，给法院的审理带来了很大困难；事业单位在 吸引外资或与外方签订有关合同时，虽各方面条件都达成一致，只因 没有法人证书而被外方拒绝； 一些不法分子却乘机以事业单位的名义 招摇撞骗，干扰了正常的社会经济秩序。因此，建立事业单位登记管 理制度，既是保障事业单位合法权益的需要，也是维护正常的社会经 济秩序的需要。（ 五 ） 加强和完善事业单位监督管理的需要 过去，对事业单位机构的管理方式， 主要是行政审批， 手段单一， 规范性弱；对事业单位成立后的活动情况，机构编制部门缺少必要的 监督，普遍存在着一次审批“定终身”的不足。同时，由于事业单位 的有关事项未经依法核准登记，有关部门

16、在对事业单位进行管理时， 也缺乏界定依据。建立事业单位登记管理制度，可在以下四个方面加 强和完善对事业单位的监督管理：一是运用法制手段，使管理更加规 范；二是通过年度报告制度，实现对事业单位的“跟踪”管理，为建 立科学的动态管理机制创造有利条件；三是为公安、税务、社会保障 等部门的相关管理提供依据；四是通过证书悬挂、公告和查询等登记 管理手段，将事业单位置于社会的监督之下，为公众监督事业单位提 供必要条件。（ 六 ） 保护国家财产，促进事业单位发展的需要 在没有建立事业单位登记管理制度、 不登记事业单位开办资金的 情况下，事业单位就要用其全部资产承担民事责任；部门举办的事业 单位如果法人资格不

17、明确，还要由国家为其承担无限责任。这显然既 不利于事业单位自身的发展，也不利于保护国有资产。从公司的发展 史看，最初成立的都是无限责任公司，其业主和股东不仅要用公司的 全部资产，而且还要用全部个人资产承担民事责任，实践证明，这不 利于公司的发展，并很快被有限公司的形式所取代。同样，通过建立事业单位登记管理制度，登记事业单位开办资金的具体数额，就将事 业单位的经济责任限定在开办资金的范围之中， 从而有效地保护国家 财产，促进事业单位的发展。四、法人和事业单位法人（一）法人法人是具有民事权利能力和民事行为能力， 依法独立享有民事权 利和承担民事义务的组织。简言之，法人是具有民事权利主体资格的 社会

18、组织。法人作为民事法律关系的主体，是与自然人相对称的，两者相比 较有不同的特点：第一，法人是社会组织在法律上的人格化，是法律 意义上的“人”，而不是实实在在的生命体，其依法产生、消亡。自 然人是基于自然规律出生、生存的人，具有一国国籍的自然人称为该 国的公民。自然人的生老病死依自然规律进行，具有自然属性，而法 人不具有这一属性。第二，虽然法人、自然人都是民事主体，但法人 是集合的民事主体，即法人是一些自然人的集合体。例如大多数国家 （包括我国）的公司法都规定， 公司法人必须由 2个以上的股东组成。 对比之下，自然人则是以个人本身作为民事主体的。第三，法人的民 事权利能力，民事行为能力与自然人也

19、有所不同。根据民法通则第 37 条规定，法人必须同时具备四个条件， 缺一不可。1 、依法成立。即法人必须是经国家认可的社会组织。在我国， 成立法人主要有两种方式：一是根据法律法规或行政审批而成立。如 机关法人一般都是由法律法规或行政审批而成立的。 二是经过核准登 记而成立。如工商企业、公司等经工商行政管理部门核准登记后，成 为企业法人。2、有必要的财产和经费。法人必须拥有独立的财产，作为其独 立参加民事活动的物质基础。独立的财产，是指法人对特定范围内的 财产享有所有权或经营管理权，能够按照自己的意志独立支配，同时 排斥外界对法人财产的行政干预。3 、有自己的名称、组织机构和场所。法人的名称是其

20、区别于其 他社会组织的标志符号。 名称应当能够表现出法人活动的对象及隶属 关系。经过登记的名称，法人享有专用权。法人的组织机构即办理法 人一切事务的组织，被称作法人的机关，由自然人组成。法人的场所 是指从事生产经营或社会活动的固定地点。 法人的主要办事机构所在 地为法人的住所。4、能够独立承担民事责任。指法人对自己的民事行为所产生的 法律后果承担全部法律责任。除法律有特别规定外，法人的组成人员 及其他组织不对法人的债务承担责任， 同样法人也不对除自身债务外 的其他债务承担民事责任。 根据民法通则的规定，我国的法人主要有四种：机关法人、事业 法人、企业法人和社团法人。（二）事业单位法人事业单位法

21、人是指为社会公益目的， 由国家机关举办或者其他组 织利用国有资产举办的，依法取得法人资格的 , 从事教育、科技、文 化、卫生等活动的社会服务组织。作为民法通则中规定的我国四种法人之一的事业单位法人， 与其他三种法人组织相比， 除了设立的目的不同之外， 还有以下区别1 、获取法人资格的法定程序和开展活动的凭证不同。国家机关 法人依据组织法规定的机构设置程序经各级人民代表大会批准产 生，履行职能时，不需证书类法人凭证；事业单位法人依据事业单 位登记管理暂行条例及其他有关法律法规，经事业单位登记管理机 关登记或备案， 完成获取法人资格的法定程序， 开展活动时， 需有事 业单位法人证书作为法人身份的合

22、法凭证；社团法人依据社会团 体登记管理条例，经社会团体登记管理机关登记，完成获取法人资 格的法定程序，开展活动时，需有社会团体法人证书作为法人身 份的合法凭证； 企业法人依据 企业法人登记管理条例 和公司法 等有关法律法规，经工商行政管理机关登记注册，完成获取法人资格 的法定程序，开展活动时，需有工商行政管理机关颁发的企业法人 营业执照，作为法人身份的合法凭证。2 、活动领域不同。事业单位法人主要活动在科教文卫等领域， 为社会提供公益服务 ; 企业法人主要活动在生产流通领域，为社会创 造物质财富；机关法人的活动涉及社会的各个领域，以行政、法律、 经济等手段，对社会事务进行管理。3 、产出不同。

23、事业单位法人的产出，主要是科研成果、书籍报 刊等精神产品和教书育人、救死扶伤等公益性服务行为；企业法人的 产出，主要是各种物质产品和运输、销售、餐饮等经营性服务行为； 机关法人的产出，主要是方针政策、法律法规、规章制度和各种行政 管理行为。世界各国的法律体系不尽相同， 但一般将法人分为公法人和私法 人两大类。凡依公法 （ 如行政法 ） 设立的法人称为公法人，如国家机关 等。凡依私法 （如民法 ）设立组织起来的法人称为私法人，它所追求的 是私人的目的 , 这种目的主要是营利目的，也可以是公益目的。私法 人又分为两类，一类是社团法人，另一类是财团法人。社团法人是由 社员（ 人） 集合而成立的法人，

24、 是外国法人最主要的形式。 它分成二种， 一是营利社团法人，指以营利为目的的法人，如公司等；二是公益社 团法人，指以公益为目的的法人，如政治、宗教、学术、技艺、社交 等非经济目的的法人。财团法人则是由捐助财产集合而成立，以公益 为目的法人，如基金会、慈善团体等。相比较而言，我国的事业单位 法人难以等同于国外上述法人中的哪一种，若从法人举办目的、举办 主体、活动范围等方面分析，事业单位法人类似于国外的公法人或公 益社团法人。（三）法人的民事权利及保护 法人的民事权利，是指法律法规赋予法人享有的民事权益。表现 为享有权利的法人有权作出一定的行为和要求他人作出相应的行为 （履行义务），在必要时可请求

25、国家机关以国家强制力协助其实现合 法权益。在民事法律关系中，权利和义务是相对的。因此，民事权利 也是民事义务。民事权利按照其性质和特点可划分为许多种类。从有 无财产内容的角度，可分为财产权和人身权。财产权包括所有权、无 体财产权（出版权、专利权、商标权等）、债权等；人身权包括生命、 健康、姓名权等。 民事权利从其作用的角度， 可分为请求权与形成权。 请求权指请求他人为一定行为或不为一定行为的权利； 形成权指权利 人能够凭自己的行为，如授权行为、撤销行为等引起某种民事法律关 系的产生、变更或消灭的权利。民事权利从其涉及的范围角度看，可 分为绝对权和相对权。绝对权指所有权、人身权；相对权指债权。民

26、 事权从其相互联系的角度看，还可分为主权利和从权利等。法人作为民事法律关系的主体时， 根据其法律关系的性质和特点 享有上述权利。 例如，事业单位法人都有注册资金， 因此拥有财产权； 事业单位法人作为法律拟定人格的组织，享有名称权、名誉权等。法人民事权利是由国家强制力保证其实现的法律上的权利。 当这 种权利受到侵犯时， 法人可以通过民事诉讼程序， 请求国家予以保护。 法人向法院提出的诉讼请求形式多样，主要有以下几种：1、给付之诉。即请求法院责令对方履行某种行为，以实现自己 权利的诉讼。如债权人请求交付财务、支付价金、违约金等。2、确认之诉。即请求法院确认某种权利是否存在的诉讼。如确 认某种身份关

27、系的存在、确认合同关系的有效或无效等。3、形成之诉。即请求法院通过判决使现有的权利（义务）形成 某种新的权利（义务）。如免除实际履行义务、终止或解除合同关系 等。（四）法人的民事权利能力 法人的民事行为能力， 是法人以自己的行为取得民事权利和承担 民事义务的资格。 法人的民事行为能力与法人的民事权利能力同时产 生，同时消灭。法人的民事行为能力与自然人的民事行为能力有一定的区别：1 、法人的民事行为能力自成立时产生，至终止时消灭。自然人 的民事行为能力必须具备一定的年龄和精神状态才能取得。 按照民 法通则的规定：除精神病患者外，年满十八周岁的公民是具有完全 民事行为能力的人；十周岁以上，十八周岁

28、以下的公民是限制民事行 为能力的人；不满十周岁的公民是无民事行为能力的人。2 、法人的民事行为能力与其民事权利能力的范围总是一致的。 也就是法人必须在法律、 法令规定的或核准登记的业务范围内开展活 动，承担对国家和社会应尽的义务。 如果法人的民事行为超出其民事 权利能力的范围，该行为无效，同时还要承担相应的民事责任。对比 之下，自然人的民事行为能力并不是同其民事权利能力同时产生，其 范围也可能不相一致。3、由于法人是一种社会组织，组织本身不可能实施民事行为， 所以，法人的民事行为能力是通过法人的法定代表人或其代理人的行 为来实现的。自然人的民事行为能力通过自身的行为即可实现。（五）法人能够独立

29、承担民事责任独立承担民事责任， 是指法人以自己独立的财产对其民事行为或 债务独立承担法律责任。 所谓民事责任是指民事违法行为人依法所必 须承担的法律后果。民事责任具有以下五个特征：1、民事责任是民事主体不履行民事义务时所必须承担的法律后 果。这是民事责任的主要特征。也就是说只有不履行民事义务，才会 产生民事责任问题。例如法人按约定全部履行了合同的条款，就不存 在要承担违约的民事责任问题。2、民事责任是侵权行为人应承担的法律责任。法人在开展活动 时，因自己的行为侵害了国家和他人的利益，必须承担损害赔偿的责 任。如法人未经同意而使用了某个公民的肖像，就侵犯了公民的肖像 权，为此法人要负赔偿责任。3

30、、民事责任主要是一种财产责任。民法是调整平等主体之间的 财产关系和人身关系、主要是调整财产关系的行为准则。这就决定了 民事责任主要是一种财产责任，其次才是非财产责任（如恢复名誉、 赔礼道歉等）。4、民事责任具有补偿性。民事责任主要是一种财产责任，在确 定财产责任范围的大小时，一般是按照补偿性原则来确定的，即按照 不履行民事义务和侵权行为所造成的实际经济损失确定赔偿数额， 是 一种等价赔偿，这一点与行政责任、刑事责任不同。行政、刑事责任 给予法人的经济处罚，不具有等价赔偿性质，如对法人的违法收入， 行政管理机关可以给予违法收入数额数倍以上的处罚， 且处罚所取得 的款项归国家所有。5、民事责任一般

31、可以由当事人协商解决。由于法人与其他民事 主体的法律地位平等，法人开展活动是按照平等自愿、等价有偿的原 则来进行的。因此发生问题后，只要不涉及行政、刑事责任问题，当 事人双方完全可以平等协商解决赔偿事宜。 实践中大部分民事纠纷都 是采取非诉讼方式，由当事人双方协商解决的，最终由法院审判解决 的仅占一小部分。民事责任可由当事人协商解决是其与行政、刑事责 任的重大区别。按照民法通则的规定，承担民事责任的方式有10种：（1）停止侵害；（2）排除妨碍；（3）消除危险；（4）返还财产；（5） 恢复原状；（6）修理、重作、更换；（7）赔偿损失；（8）支付 违约金；（9）消除影响、恢复名誉；（10）赔礼道歉

32、。以上承担 民事责任的方式根据具体情况，可以单独运用，也可以合并运用。五、事业单位登记管理与事业单位机构编制审批管理事业单位登记管理和事业单位机构编制审批管理， 是相互联系的 两种不同的管理行为。不同之处主要体现在以下几个方面：1管理的依据不同 。目前，事业单位机构编制审批管理主要依 据有关机构编制管理的法规、文件和政策；事业单位登记管理主要依 据民法通则、事业单位登记管理暂行条例和其他有关的法律 法规、文件和政策。2管理的性质不同 。事业单位机构编制审批管理是一种行政审 批行为。事业单位登记管理则是一种行政执法行为。3管理的内容不同 。事业单位机构编制审批管理主要是决定某 个事业单位是否可以

33、成立，并确定其内设机构、人员编制和经费来源 等事项。事业单位登记管理主要是确认事业单位法人资格、 业务范围、 法定代表人、开办资金、单位住所等；同时，还包括依法监督管理事 业单位法人执行条例，依法保护事业单位与登记事项有关的合法 权益等内容。4管理的范围不同 。目前，事业单位机构编制的审批管理范围， 主要是各级党政机关、人大、政协机关、法院、检察院，民主党派机 关和部分社会团体举办的事业单位。而登记管理的范围，除了上述事 业单位外， 还包括国有企业举办的事业单位以及其他社会组织利用国 有资产举办的事业单位。也就是说，事业单位登记管理范围大于事业 单位机构编制管理范围。5管理的环节不同 。就机构

34、而言，审批决定的是某个事业单位 是否可以成立。即使批准了该机构成立，当批准文件发出时，该机构 实际上还未存在。因此可以理解为：审批只是批准“去成立”。而登 记则是对已经存在的机构进行审查，看其在人员、设施、住所、开办 资金、法定代表人等方面是否达到有关要求，即是否“已成立”，是 否具备了法人资格。按照有关规定，当一个事业单位虽然已被批准成 立，但在人员、设施、资金等方面尚未落实的情况下，是不能以法人 资格对外开展经济活动和社会活动的。6管理的时域不同 。在一般情况下，机构的审批具有事前性和 一次性，即只是事前决定是否开具“准生证”。而登记管理则具有事 后性和长期性，即登记管理是对事业单位发展过

35、程的某些方面的“认 定”管理和“追踪”管理。7管理的手段不同 。审批管理是一种行政权力运作， 以下发 “红 头文件”为主要手段。 登记管理主要是运用核准设立登记、 变更登记、 注销登记、审核年度报告等行政执法手段，对合法行为予以肯定，对 违法行为进行处罚。8管理的量度不同 。事业单位机构编制的审批管理，根据党和 国家的有关方针政策，结合实际需要，区别不同情况进行，既要考虑 必要性，也要考虑可行性。比如，在事业单位机构审批管理中，假设 甲、乙两个省都收到了要求成立某个事业单位的申请报告，其机构名 称、职责任务、成立理由等各方面情况都完全一样，但由于两个省的 实际情况不同，甲省批准成立，可能是恰当

36、的，乙省不批准成立，也 可能是恰当的。而在登记管理中，执行的是同一个条例，依据的 是同样的标准，那么，对情况完全相同的两个事业单位，就应当要么 都予以核准登记，要么都不予核准登记。六、事业单位登记管理与事业单位机构改革 从总体上看，事业单位登记管理和事业单位机构改革是相辅相 成、相互促进的关系。主要体现在以下几个方面：第一，进行事业单位登记管理，确立事业单位法人资格，是事业 单位机构改革的重要目标。中共中央关于印发 关于党政机构改革 的方案 和关于党政机构改革方案的实施意见 的通知 （中发 19937 号） 明确指出：“事业单位的改革方向是实行政事分开积极推 进事业单位的社会化，使事业单位具有

37、法人资格。”中办发 199617 号文件明确提出：“要建立和实施事业单位登记管理制度，使事业单 位的发展和管理更加规范化”。“把建立登记管理制度作为推进事业 单位机构改革和加强管理的重要手段。”同时，通过开展登记，对所 有事业单位进行一次多方位的普查，可以摸清事业单位的现状、发展 潜力和存在的主要问题，为推进事业单位机构改革，特别是为事业单 位的分类改革奠定扎实的基础。第二，进行事业单位登记管理，是落实事业单位机构改革目标的 重要手段。事业单位机构改革是一个长期的不断推进的过程。通过登 记和年度报告的审查，可以定期对改革目标的落实情况进行“跟踪” 检查，巩固改革的成果；同时还可以针对发现的问题

38、采取调整措施， 以保证改革的不断深入。第三，进行事业单位登记管理，是推进事业单位社会化的重要保 证。事业单位机构改革的基本思想是，把市场机制、经营机制、竞争 机制引入事业单位，打破事业单位的部门所有、条块分割、国家包揽 的旧体制，促进事业单位面向社会、面向市场、面向经济建设，并从 整体上减少财政负担，推进事业单位的社会化。建立事业单位登记管 理制度，依法核准事业单位的法人资格，正是实现这一改革目标的重 要条件。可以设想，如果不建立事业单位登记管理制度，不通过核准 登记赋予事业单位法人资格，不让事业单位获得作为进入社会、进入 市场合法凭证的有关证书，就会给上述改革目标的实现，增加许多困 难。七、

39、事业单位绩效评估机制绩效评估是创新事业单位监管方式，扭转目前监管力度薄弱、监 管效力不高、监管手段单一等问题的有效办法，相对于其他方式，明 显的优点就是把被评价单位的实际状况与相关规定要求之间的差距 加以量化。目前，中国正经历从单一的计划经济向多元化的社会主义 市场经济的社会转型，社会对事业单位的期望很高，而相比之下事业 单位有效回应社会的能力却明显不足，事业单位功能定位不清、运转 机制不灵活、公共服务绩效不高、管理体制不健全等重点问题尚未从 根本上得到消除，一个重要原因就是缺乏有效的监管评价机制，市场 化的经济、小型化的政府、多元化的社会，以及公民意识的觉醒都在 呼唤我国事业单位引进科学的管理理念，提高管理效率，事业单位绩 效评估是伴随当代公共管理改革运动兴起的公共管理学新课题。因 此，要结合事业单位年检，针对不同类型事业单位的职能特征，积极 探索建立事业单位绩效评价制度，切实把监管的着眼点从年检与事后惩戒转变为事前防范和事中监督，为推进事业单位分类改革、完善公 共服务体系提供理论支持和实践保障。